? 半島全媒體記者 王永端
當提著一大袋子資料走出小學校門時,尚立彬的心情并沒有因此放松,因為他不知道女兒的這次報名,是否會順利被這所學校錄取。這是他今年第二次來這所學校為孩子報名。
尚立彬來自泰安,他從老家來到目前身處的這個二線城市已經(jīng)20年了,因為種種原因,他沒有在這個城市落戶。孩子到了上學的年齡,卻因戶口被卡在了門外。每年這個季節(jié),和尚立彬一樣遭遇窘境的新市民有不少,這樣的故事在各大城市“循環(huán)播出”。
隨著我國城市化進程加快,截至2015年10月1日,全國流動人口總量約為2.47億,在此過程中,也出現(xiàn)了數(shù)量龐大的“流動兒童”。針對城市“隨遷子女”在各地尤其是北京、長三角和珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)的“入學難”,國家教育咨詢委員會委員、21世紀教育研究院院長楊東平接受半島記者采訪時指出,“入學難”是城市化進程發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物,但會隨著各地教育資源配置體制、戶籍制度、人口制度和城市規(guī)劃的發(fā)展進步逐步解決。
一個家長的困惑
扎根城市整整二十年
因一紙證明被拒門外 1981年出生的尚立彬老家在泰安市,16歲那年也就是1997年他來到沿海城市求學。3年中專畢業(yè)后,尚立彬沒有回老家,而是留下就業(yè),在餐館做廚師。之后,他買房并結婚生子。夢想一個一個實現(xiàn),尚立彬甚至注冊了自己的餐飲公司。
在同學和身邊的朋友看來,尚立彬可謂順風順水,事業(yè)有成。但因種種原因,他和妻子的戶口均沒有落到他所在的城市。
今年,唯一的女兒已到了入學的年齡,按照他所在城市的相關規(guī)定,他和妻子要向他所在城市的教育部門提供身份證、居住證、房產(chǎn)證、戶口簿、孩子的出生證、疫苗接種證、健康證等證件。因為尚立彬?qū)賯€體工商戶,他還要向教育部門提供營業(yè)執(zhí)照。
對于尚立彬而言,教育部門要求的這些硬件他都具備了。起初,在尚立彬看來,有了這些硬件,孩子的入學是板上釘釘?shù)摹Ｋ€根據(jù)教育部門的安排,將自己的這些資料傳到內(nèi)部網(wǎng)絡上,為女兒報了名。網(wǎng)絡報名時,尚立彬的女兒通過了系統(tǒng)。
過了幾天,尚立彬被教育部門通知帶著孩子去面試,可面試的結果讓尚立彬大吃一驚:因為尚立彬的工商注冊登記時間,離教育部門規(guī)定的時間差一個半月。
這讓尚立彬備感不快。現(xiàn)在想來,尚立彬已從老家來這座城市20年整,他覺得自己已經(jīng)是這個城市的一份子,可到頭來卻因為一紙營業(yè)執(zhí)照的“一個半月”,而無法讓孩子享受最基本的受教育權。
入學難,不光發(fā)生在尚立彬家庭。
北京的一名新市民傾訴自己的遭遇稱:我家孩子今年到了升小學一年級的年齡,開始報名,可現(xiàn)實沒有我想象中的那么簡單。今年年初,我隨公司從海淀區(qū)搬到亦莊經(jīng)濟開發(fā)區(qū),我在通州租房住,就在通州給他報名,五證齊全。當時去了當?shù)氐慕涛k,人家首先看了我的社保和合同,立刻就說不可以,說我社保和合同屬于亦莊,所以孩子不能在通州報名。我們當天就去了亦莊教委,人家一看說,我的暫住地不在亦莊,而且社保在亦莊沒有繳夠3年,必須在亦莊住夠3年才有資格報名。就這樣,通州、亦莊來來回回跑了多趟,磨破了嘴皮子都不成。孩子若是回老家上學就跟著爺爺奶奶,他們都沒有能力照顧孩子,只能跟著我們,為孩子上學的事情愁死了。
一線城市的入學難,在網(wǎng)上已經(jīng)形成“吐槽陣營”。
網(wǎng)民“爹不是來坑的”在天涯論壇上發(fā)帖吐槽:我在深圳工作了17年了,兩個孩子也進不了當?shù)氐膶W校,現(xiàn)在花高價讀民辦學校。兩個孩子花高價讀民辦學校,對于打工者而言,怎么消費得起?
而關于二三線城市入學難的討論也在逐年“升溫”。
一名西安的家長發(fā)帖稱:之前她在西安上學,畢業(yè)后在西安工作,已經(jīng)在西安工作快10年了,2012年在高新區(qū)買了房子,戶口一直在老家西北某省。2016年,小孩該上小學了,由于戶籍沒在西安、所買的房子屬于新開發(fā)樓盤,當時也沒有明確劃分出屬于哪個學區(qū),周邊的小學不接納,費了九牛二虎之力、找了一大圈關系,才解決了小孩上學問題。
對于各地出現(xiàn)的入學難,有學者預測,隨著我國二胎政策的放開,一段時間人口將會激增,各地的小學生仍可能會遭遇“入學難”的現(xiàn)狀。
新教育研究院新閱讀研究所研究員朱寅年認為,當前,在地域發(fā)展不均衡、教育發(fā)展不平衡、人口流動規(guī)模不斷增大、城鎮(zhèn)化步伐加快的現(xiàn)實情況下,進入城市的“隨遷子女”根據(jù)2010年第六次全國人口普查結果,數(shù)量已達3800萬。據(jù)預計,到2020年農(nóng)村還將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口約1.6億,其中將需要接受義務教育的隨遷子女數(shù)量仍將繼續(xù)增加。
一個難調(diào)的矛盾
控制人口與保障教育
城市入學門檻高與低 由21世紀教育研究院編著的國內(nèi)首本流動兒童教育藍皮書《中國流動兒童教育發(fā)展報告(2016)》稱,截至2015年10月1日,全國流動人口總量約為2.47億,在此過程中,出現(xiàn)了數(shù)量龐大的流動兒童。教育部門一般將義務教育階段的流動兒童統(tǒng)計為“隨遷子女”,即隨務工父母到輸入地的城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)同住的適齡兒童少年。
針對這些問題,諸多城市在為加大供給做努力。
西安市教育局提供數(shù)據(jù)顯示,近年來隨遷子女人數(shù)劇增,主城區(qū)學位極度嚴峻。以雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)為例,雁塔區(qū)小學六年級畢業(yè)的人數(shù)和幼兒園大班人數(shù)相差約8000人,即缺少約8000個學位；未央?yún)^(qū)也同樣,缺少約6000個學位。對此,西安市教育局基教處承認,主城區(qū)超大班問題普遍存在。2014年和2015年,各區(qū)縣教育局,通過改造學校功能部室、翻蓋加層等手法進行改善。2016年學校基本沒有接納空間,“超班額、超大額、大班額”問題普遍存在。
以武漢為例,2015年武漢市有小學588所。根據(jù)武漢市2013～2020年普通中小學布局規(guī)劃,到2020年武漢將新增332所學校,共布局中小學1285所提供142萬個學位,以應對人口增長帶來的教育需求。這意味著,直到2019年后,武漢的中心城區(qū)入學壓力才會緩解。
但與這些城市相反,北京、上海等城市卻選擇了“收縮”。
今年,一篇名為《2017年非京籍幼升小親歷記》的文章在網(wǎng)上熱傳。從在京暫住證的時間限制,到在京實際住所的水電費單據(jù)、房產(chǎn)證、房產(chǎn)稅單據(jù)是否齊全；從在京務工就業(yè)證明是否有簽訂勞動合同,到五險是否齊備……非京戶籍人口想要在北京入學,在“五證”的基礎上,外延不斷放大,一路衍生出“15個證”“28個證”。
有人提出,嚴格非京籍兒童入學門檻,是為了讓人們“逃離北京”。觀察人士認為,嚴把非京籍孩子的入學關,與北京市的整體規(guī)劃以及人口控制有著一定的關系。而這種嚴格的門檻從2011年北京關停24所打工子弟學校開始,就沒有放松過。
上海,為嚴格外地籍在本地的入學門檻,不但各個區(qū)的規(guī)定不同,甚至一些學校也附加了孩子入學的條件。
以徐匯區(qū)為例,家長須帶領適齡兒童,攜帶戶口簿、出生證、入學信息登記表、預防接種證、父母一方有效期內(nèi)的上海市居住證或上海市臨時居住證,而居住證或臨時居住證要滿3年和連續(xù)3年在街鎮(zhèn)社區(qū)事務受理服務中心辦妥的就業(yè)失業(yè)登記證,同時還需要適齡兒童本人的上海市臨時居住證。
除了這些整體上的限制措施外,各小學還有自己的“規(guī)矩”。
可能大家都沒有想到,北京和上海都曾經(jīng)是保障外來務工子女受教育權利的榜樣。
2008年,上海市在全國開創(chuàng)先河,宣布將在3年內(nèi)為農(nóng)民工子女義務教育全埋單。每名學生每年補貼的金額從2000元逐步提高到如今的6000元。162所農(nóng)民工子弟學校逐漸被納入民辦教育規(guī)范管理,共提供12萬個免費義務教育學位,被稱為“納民”行動。
上海這一舉動極具示范效應。政府購買學位的“上海模式”,被東莞及深圳部分行政區(qū)效仿,廣西等地也有政協(xié)委員提議借鑒。不少學者認為,上海市的政策體現(xiàn)了教育公平的導向。
然而,政策在2013年年末發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。上海的農(nóng)民工子女學校進入“門禁時代”。
而如今,抬高入學門檻儼然已成為控制人口增長的利器。2016年8月發(fā)布的《上海市城市總體規(guī)劃(2016－2040)(草案)》中,2020年上海市常住人口目標被設置為2500萬人,此后20年將實現(xiàn)零增長。而當時距離2500萬人,只有85萬的距離。
調(diào)查顯示,當下的深圳成為“城市人口吸引力指數(shù)排行榜”的首位。其次是北京、廣州、上海、東莞、重慶、蘇州、成都、杭州和鄭州。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,截至2016年末,北京、上海、廣州、深圳四大城市的常住人口分別為2173萬人、2420萬人、1404萬人和1191萬人,分別較上一年末增長0.1%、0.2%、4.0%和4.7%。顯然,北京、上海控制人口的目的達到了,下一步廣州和深圳會怎么做?
深圳市教育局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2015年末深圳市每十萬人擁有小學的數(shù)量為2.9所,遠低于全國平均水平13.9所,小學缺口尤為嚴重。
一個城市的探索
“積分入學”彰顯公平
廣州經(jīng)驗被認可效仿 為了解決“入學難”,廣州從3年前開始對全市11個區(qū)施行積分入學制度。
2015年始,廣州番禺區(qū)、南沙區(qū)、黃埔區(qū)等區(qū)開始對隨遷子女實施積分入學制。
今年,廣州天河區(qū)出臺《廣州市天河區(qū)來穗人員隨遷子女積分制入學工作實施辦法》,實施積分入學。該區(qū)教育部門相關負責人稱,積分入學制今年預計解決50%符合條件申請人的子女的學位,先安排公辦學校學位,學位不夠再以補貼民辦學校的方式幫助來穗人員子女入學。對其入讀的民辦學校,按小學每一名學生每學年5000元、初中每一名學生每學年6000元的標準給予經(jīng)費補助。
廣州市荔灣區(qū)此前公布《廣州市荔灣區(qū)來穗人員隨遷子女積分入學實施辦法(試行)》顯示,荔灣區(qū)連續(xù)穩(wěn)定居住(即購房或租房居住)并在荔灣區(qū)辦理《廣東省居住證》滿5年、在荔灣區(qū)就業(yè)并依法繳納社會保險費滿5年、符合計劃生育政策的來穗人員(申請初中學位的,其隨遷子女須具有荔灣區(qū)小學完整6年學籍),將成為第一批公示人員,有望優(yōu)先統(tǒng)籌安排公辦學位。
與往年相比,今年廣州市海珠區(qū)等多區(qū)在申請積分入學必備的居住證等條件上大大降低了“門檻”,讓不少來穗人員松了一口氣。
根據(jù)2016年海珠區(qū)積分入學方案,來穗人員隨遷子女以其父(單方)或母(單方)條件參加積分申請,須同時滿足4個必備條件,包括至截止日期、申請人的父(單方)或母(單方)須連續(xù)持有效的《廣東省居住證》滿5年,且在該區(qū)具有合法穩(wěn)定住所連續(xù)居住滿5年。在該區(qū)有合法穩(wěn)定職業(yè)連續(xù)滿5年。在本市參加基本養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險均連續(xù)滿5年等。如果以父母(合法監(jiān)護人)雙方條件參加積分申請,一樣須同時滿足4個必備條件,只是從單方的“滿5年”變成了雙方均“滿3年”。
今年,海珠區(qū)積分入學實施方案明顯放寬了申請條件,僅要求截至今年8月31日,申請人須在廣州市合法穩(wěn)定居住且持在本市辦理的有效的《廣東省居住證》連續(xù)滿1年,并且滿足在海珠區(qū)合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)、依法繳納社會保險(其中一個險種)3個條件之一即可申報。同時,獲“海珠好人”稱號也首次被納入積分項目,可一次性積10分。
廣州越秀區(qū)則規(guī)定,在越秀區(qū)居住并獲得“廣州市見義勇為好市民”稱號的來穗人員隨遷子女,同樣可以獲得保障性入學資格。
而7月17日廣州市出臺16條扶持措施,首次提出“讓租者幸福居住”的口號。16條中既包括允許滿足條件的租房人群子女入讀義務教育學校等微觀措施,也包括租賃住房用地納入年度土地供應計劃、成立廣州住房租賃發(fā)展投資有限公司等宏觀政策。
聲音
中國城市化進程太明顯 解決入學難是漸進過程 隨著中國城市化進程推進,教育資源緊缺等“大城市病”愈發(fā)明顯,流動兒童的教育難題不是單純的教育問題,而是諸多社會管理方式交錯影響下的教育表征。
如何在保障流動兒童受教育權和城市發(fā)展之間,尋找到一個均衡點?
張燁向半島記者表示,世界各國的發(fā)展歷史表明,現(xiàn)代化進程都伴隨著大量的人口轉(zhuǎn)移與流動,帶來了社會發(fā)展和城市管理的壓力。發(fā)達國家大多是通過法律政策的創(chuàng)新和實踐,來形成對流動人口及其子女教育的制度化管理。
張燁說,美國推行的是“流動學生教育計劃”。40多年來,由聯(lián)邦政府強力介入并推行的政策成效顯著。法案搭建了一個確保流動兒童在跨州或跨地區(qū)遷移時免受學校課程設置、學籍、成績標準等方面不公正待遇的制度框架。歐盟則通過實行全面的社會融合政策來保障公民的自由流動權、自由居住權、平等就業(yè)權及其子女在歐盟成員國內(nèi)享有的平等受教育權。另外,有些國家的非政府組織在靈活參與應對流動人口子女教育方面也有豐富的經(jīng)驗。
張燁說,這些年他只關注了一些解決孩子“入學難”問題上做得比較成熟的國家,上述國家的這些成功經(jīng)驗我們可以去辯證的看待并有所選擇的借鑒,畢竟每個國家的城市化進程不一。中國的城市化進程太明顯,而他國在進行城市化進程過程中,沒有面臨如此大的城鄉(xiāng)差距,哪怕我們借鑒別國的成熟經(jīng)驗,也要從我國的實際國情出發(fā)。
“畢竟中國的流動兒童教育狀況與他國不同,完全借鑒不現(xiàn)實。”張燁強調(diào)。
張燁建議,解決我國流動兒童教育問題,要加快推動戶籍制度改革,逐漸剝離戶籍上的利益捆綁,形成多方通力合作機制；對流動兒童義務教育后教育經(jīng)費保障制度體系的思路要盡快明晰；保障流動兒童義務教育的質(zhì)量公平,搭建包括非政府組織、社區(qū)家長的多方參與機制,發(fā)展針對流動兒童就學的新型教育機構。
朱寅年也給出了類似張燁的觀點。
朱寅年認為,解決外來務工人員子女接受義務教育是一個復雜而長期的教育工程。因此,在大的政策背景下,要考慮遵循因地制宜的原則,充分尊重和吸收地方政府的教育探索和創(chuàng)新。
朱寅年表示,在充分挖掘公辦學校潛力的同時,要調(diào)動社會力量鼓勵社會力量和民間資本辦學并招收外來務工人員子女。在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下,政府各部門包括財政、教育、人口、規(guī)劃等眾多部門應該跨部門合作調(diào)查和研究應對辦法,有步驟地制定可行的政策和方案。一攬子解決城市外來人口的社會管理問題,才能夠真正從根本上解決外來學生入學就讀的問題。否則,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的貼貼補補做法很難維持更久,并會帶來更大的社會問題。
西華師范大學馬克思主義學院學者程靜則認為,從長遠看,國家、政府應當加強宏觀調(diào)控,加大對落后地區(qū)和農(nóng)村的資金、技術、人才投入,將政策向經(jīng)濟實力欠發(fā)達地區(qū)傾斜,給予多種優(yōu)惠扶持措施。經(jīng)濟發(fā)展了,就業(yè)機會多了,這些地區(qū)的居民才會有意愿選擇就近就業(yè),而不是為養(yǎng)家糊口跑到城市去尋找工作機會,他們的子女也就相對減少了流動。已經(jīng)隨父母流入城市的,流入地政府應當成立專門小組,加強對流動人口子女的就學管理,處理好就學過程中出現(xiàn)的問題,并做到教育、財政、工商、勞動等多部門互相配合,真正將流動人口子女教育多層次進行保障。還應當根據(jù)流動人口的經(jīng)濟收入、居住地等合理安排就學事宜。當前流動人口子女就學經(jīng)費并不充足,中央政府可以設立專項資金,對流入地政府進行財政撥款,幫助他們改善教學條件,并對生活困難的流動人口家庭進行適當?shù)难a貼。
《中國流動兒童教育發(fā)展報告(2016)》的編著者北京理工大學教育研究院教授、博導,國家教育咨詢委員會委員,21世紀教育研究院院長楊東平接受半島記者采訪時指出,當前與2000年相比,全國適學兒童總數(shù)減少了1/4,而一些隨遷子女隨父母集中涌向了城市,自然“入學難”的問題也就在全國大中城市集中顯現(xiàn)了。
生于山東曲阜的楊東平,多年來不僅詳細研究了京、滬、廣、深、津、渝、漢等一線城市隨遷子女的入學問題,而且還對山東濟南、青島兩地的隨遷子女進行過專門研究。
“青島相對于京滬廣深等城市,在隨遷子女入學問題上算解決的不錯的。”楊東平說,“‘入學難’是城市化進程發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物,而這個產(chǎn)物必將隨著各地戶籍制度、人口制度、教育資源配置體制和城市規(guī)劃的發(fā)展進步,逐步解決。”
“一蹴而就,三兩年就解決是不現(xiàn)實的。”楊東平強調(diào)。
“隨遷子女‘入學難’問題,是一個復雜的社會問題。”張燁說,“美國、澳洲的教育也不是令每個家長都滿意,解決‘入學難’是一個漸進的推動過程。”
由此可見,解決城市化進程中的隨遷子女的入學難問題,成長中的城市在嘗試尋求一個“合適的度”。
對于廣東省的積分制入學制度,朱寅年認為,廣東省的探索改變了所謂“五證”或“三證”等缺一不可“一票否決”的苛刻條件,根據(jù)外來人口的流入年限、繳納社保等眾多方面累計得分爭取公辦學校學位的政策措施,雖然有些指標的賦值還有商討余地,但因其相對公平而能夠被外來務工人員所接受和支持。
四川師范大學教育科學學院教授張燁接受半島記者采訪時指出,廣東一些城市目前用積分的辦法解決新市民隨遷子女“入學難”的的問題,相對比較科學公正,目前上海、成都等地已經(jīng)開始借鑒這種辦法。盡管這個辦法是目前國內(nèi)相對科學公正的,但也不可能達到每個人都滿意。“在上學的問題上,有戶口的城市人口都不滿意,何況是隨遷子女呢?”張燁說。
[編輯: 張珍珍]
