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田橫島這幾年游客太少，一些漁民又開始靠打魚為生。圖為島上漁民在維修漁船。

田橫島上破舊的摩天輪。

靈山島上游客增多，農(nóng)家樂興盛。

　　3月15日起，《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》和《山東省無居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》正式實(shí)施，全省500多個(gè)無人島正式招募“島主”。事實(shí)上，民間資本早已渴望向散落海中的無人島涌動(dòng)。自上世紀(jì)90年代末至今，無人海島開發(fā)先后經(jīng)歷熱潮、叫停、解凍和規(guī)范重啟的過程。在寧波等地，無人島島主早已經(jīng)屢見不鮮，只不過與外界對(duì)他們“坐享私密陽光沙灘”的想象不同，島主們的日子似乎并不好過,無人島的商業(yè)開發(fā)也尚無真正意義上的成功典范。隨著近期包括山東在內(nèi)的多省市政策制定的提速，無人島開發(fā)“頂層設(shè)計(jì)”方案初步成型，投資者們期許著這一現(xiàn)狀能夠改觀。

　　沒一個(gè)億別當(dāng)島主？

　　個(gè)人或企業(yè)要想成為“島主”，需要通過海洋局購買島嶼使用權(quán)并取得海島證，這意味著層層的審批、巨額的投資承諾、高規(guī)格的生態(tài)保護(hù)措施以及不確定的海洋風(fēng)險(xiǎn)。  

　　在林東的印象中，每次涉及無人島開發(fā)的新聞一發(fā)布，他都會(huì)接到一波又一波的咨詢電話。

　　42歲的廣東人林東上個(gè)世紀(jì)90年代末開始島嶼投資，擁有20多個(gè)島嶼的他算得上國(guó)內(nèi)島主圈里的“達(dá)人”。2007年，為了探索更科學(xué)的國(guó)內(nèi)外島嶼投資模式，他發(fā)起籌建了中國(guó)島主聯(lián)盟。

　　在林東記憶中，真正的無人島開發(fā)熱潮出現(xiàn)在2000年之后。2003年，國(guó)家海洋局等多部門聯(lián)合發(fā)布了《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，首次明確提出個(gè)人可申請(qǐng)利用無居民海島。但因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)保護(hù)條例，粗放的開發(fā)使炸島、毀島現(xiàn)象頻發(fā)，一些開發(fā)不當(dāng)?shù)摹盃€尾島”給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。之后，無人島的開發(fā)利用一度被叫停。

　　“那時(shí)海島開發(fā)還沒有統(tǒng)一規(guī)劃，都是跟地方政府或職能部門直接簽訂合同，成本很低。”林東認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，嚴(yán)格的開發(fā)政策十分必要。而2010年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》也確實(shí)像一道分水嶺，在“保護(hù)優(yōu)先、適度利用”的原則指導(dǎo)下，大大提高了海島開發(fā)的門檻。

　　“現(xiàn)在國(guó)家對(duì)海島的管理比陸上開發(fā)嚴(yán)格多了。”林東分析，個(gè)人或企業(yè)要想成為“島主”，需要通過海洋局購買島嶼使用權(quán)并取得海島證，這意味著層層的審批、巨額的投資承諾、高規(guī)格的生態(tài)保護(hù)措施以及不確定的海洋風(fēng)險(xiǎn)。他曾直白地勸告咨詢者：“開發(fā)海島沒有5000萬到1個(gè)億就不要想了。”

　　“感興趣的企業(yè)和個(gè)人很多，但真正進(jìn)入開發(fā)程序的極少。”林東稱，向社會(huì)出讓的無人島功能定位大都具有明確的公眾性、商業(yè)性，要想成為真正意義上的個(gè)人島主還不現(xiàn)實(shí)。這讓一部分希望通過島嶼獲得高端私密感的投資者轉(zhuǎn)向海外，“他們會(huì)更多地考慮海外開發(fā)空間更大、氣候和水質(zhì)條件更好的島嶼。”

　　但在無人島的商業(yè)開發(fā)史上，尚無真正意義上的勝利者。經(jīng)常被提起的是當(dāng)年年僅28歲的“溫州第一女島主”陳曉嫻。2003年陳曉嫻?jié)M懷希望承包了溫州洞頭縣附近海域的最大無人島 ——竹嶼島，想將其開發(fā)成一大旅游景點(diǎn)。但超出預(yù)估的海島建設(shè)和維護(hù)成本讓她感覺“錢就像水流進(jìn)沙漠一下就沒影了。”2011年2月底，由政府補(bǔ)助100余萬元后，陳曉嫻徹底退出開發(fā)，損失接近投資總額的三分之二。

　　復(fù)雜審批加大風(fēng)險(xiǎn)

　　寧波市的大羊嶼島出讓后，前期兩年的項(xiàng)目論證、審批程序超出投資者的預(yù)期，從拍下使用權(quán)到開土動(dòng)工，時(shí)間已經(jīng)過去3年。

　　寧波市象山大羊嶼島是我國(guó)首個(gè)公開拍賣出讓使用權(quán)的島嶼，其50年使用權(quán)于2011年11月被上海高寶投資有限公司以2000萬元價(jià)格拍下。大羊嶼島一直被業(yè)界認(rèn)為是無人島開發(fā)的范本，但記者采訪發(fā)現(xiàn)，即使是這個(gè)范本，曾經(jīng)也一度度日維艱。

　　“現(xiàn)在做的工作很大一部分都是當(dāng)初沒想到的。”說起作為先行者范本的大羊嶼島，浙江省寧波市大目灣開發(fā)管委會(huì)招商投資服務(wù)科陳錫雷感嘆。相比以往關(guān)注度較高的淡水、用電等基礎(chǔ)配套問題，審批、管理機(jī)制的理順是進(jìn)入開發(fā)階段后更亟需解決的一大問題。

　　“單是一根管線建設(shè)，牽涉的部門就特別多。”陳錫雷解釋，海島地下管線、碼頭、地基的建設(shè)，往往牽涉到爆破，一般會(huì)涉及公安、海事、航管、通信、環(huán)衛(wèi)、農(nóng)林等多個(gè)部門，“很多時(shí)候要主管副縣長(zhǎng)，或者省管辦進(jìn)行協(xié)調(diào)。”

　　出于對(duì)海洋生態(tài)的嚴(yán)格保護(hù)，項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估也歷時(shí)較長(zhǎng)。在楊偉華的印象中，項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估引發(fā)了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)海洋漁業(yè)部門的研究討論，“專家評(píng)審開會(huì)反反復(fù)復(fù)好多次，海洋上的數(shù)據(jù)需要有一段時(shí)間去搜集和監(jiān)測(cè)，非常耗費(fèi)時(shí)間。”

　　前期接近兩年的項(xiàng)目論證、審批程序已經(jīng)超出投資者的預(yù)期，從拍下使用權(quán)到開土動(dòng)工，時(shí)間已經(jīng)過去3年。

　　“在我們之前，無人島開發(fā)并無先例，很多部門都不知道怎么做，一般陸地開發(fā)半年可以辦下來的手續(xù)，海島開發(fā)接近兩年才能落實(shí)。”楊偉華表示，復(fù)雜的審批增加了企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。幾年中，市場(chǎng)在變化，受整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，原來高端的游艇消費(fèi)定位不得不有所回調(diào)，“現(xiàn)在把整個(gè)消費(fèi)的價(jià)位貼近中產(chǎn)階級(jí)，更偏重旅游方面。”

　　讓陳錫雷欣慰的是，經(jīng)過這幾年的摸索，大羊嶼島開發(fā)總算步入正軌，“游艇俱樂部主體工程即將完工，今年將繼續(xù)推進(jìn)度假式酒店開發(fā)。”

　　但新的問題也隨之出現(xiàn)。“很多金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目都有興趣，卻因建設(shè)用地目前還沒有政策規(guī)定是否可以分割產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)不明致使金融機(jī)構(gòu)無從進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，影響了后續(xù)融資的落地。”楊偉華說。

　　開發(fā)什么，怎么開發(fā)？

　　為了推進(jìn)無人島開發(fā)，去年財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家海洋局，在全國(guó)選取了大約10個(gè)島嶼進(jìn)行無居民海島利用模式探索工作。如何在基礎(chǔ)設(shè)施條件落后的海島上，充分利用周邊海域資源實(shí)現(xiàn)生態(tài)化開發(fā)，是探索的一個(gè)難點(diǎn)。

　　2010年海島保護(hù)法實(shí)施后，無人島就曾向社會(huì)拋出橄欖枝。2011年4月12日，國(guó)家海洋局公布了我國(guó)第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個(gè)省區(qū)，共計(jì)176個(gè)無居民海島，其中山東有5個(gè)島。

　　2013年7月，山東首座無居民海島使用權(quán)證書落戶日照市桃花島，山東無人島開發(fā)利用由此開啟。3月10日，日照桃花島旅游開發(fā)有限公司周經(jīng)理在采訪中告訴記者，桃花島總共分兩期建設(shè)，計(jì)劃總投資3000萬。目前，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境改善的一期工程已經(jīng)完工，耗資800多萬，二期的景觀建設(shè)仍在等待后續(xù)設(shè)計(jì)，預(yù)計(jì)整體完工仍需一年半時(shí)間，島嶼開發(fā)仍在摸索中。

　　作為山東省首批5個(gè)待開發(fā)無人島中的兩個(gè)，威海市褚島、宮家島的保護(hù)和利用規(guī)劃一度通過了山東省海洋與漁業(yè)廳組織的專家審查，即將進(jìn)入招標(biāo)階段。但3月9日，記者從省海洋與漁業(yè)廳獲悉，目前這兩個(gè)島嶼一直沒有進(jìn)行后續(xù)招標(biāo)。

　　“島嶼進(jìn)入開發(fā)名錄只是意味著你可以開發(fā)，但具體開發(fā)什么，怎么開發(fā)，還需要認(rèn)真研究。”威海市海洋與漁業(yè)局海島管理科崔科長(zhǎng)向記者解釋，鑒于當(dāng)時(shí)山東省尚未出臺(tái)具體的統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃，為了避免冒然開發(fā)對(duì)島嶼造成生態(tài)破壞，威海市采取了謹(jǐn)慎態(tài)度，一直在等待省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃的制定。

　　國(guó)家海洋局第一海洋研究所海島海岸帶研究中心主任豐愛平接受記者采訪時(shí)透露，為了推進(jìn)無人島開發(fā)，去年財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家海洋局，在全國(guó)選取了大約10個(gè)島嶼進(jìn)行無居民海島利用模式探索工作，“這些工作剛剛起步。”豐愛平表示，如何在基礎(chǔ)設(shè)施條件落后的海島上，充分利用周邊海域資源實(shí)現(xiàn)生態(tài)化開發(fā)，是探索的一個(gè)難點(diǎn)。

　　不可能復(fù)制馬爾代夫

　　豐愛平認(rèn)為，我們國(guó)家的海島尤其北方的海島，不具有馬爾代夫、巴厘島的資源特色。因此海島開發(fā)要與周邊陸地、海洋、島嶼聯(lián)動(dòng)，組團(tuán)發(fā)展，做大發(fā)展空間，單個(gè)海島開發(fā)很難盈利。

　　3月15日實(shí)施的《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》與《山東省無居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》，對(duì)無人島確權(quán)進(jìn)一步明確 —— 經(jīng)營(yíng)性用島以及有兩個(gè)以上使用意向的無居民海島，一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式進(jìn)行確權(quán)，全省500多個(gè)無人島正式招募“島主”。

　　在長(zhǎng)期從事海島研究的豐愛平看來，確權(quán)非常重要，但只是海島開發(fā)的起步，找準(zhǔn)未來的規(guī)劃和產(chǎn)品定位才是關(guān)鍵。“就青島而言，島嶼旅游的開發(fā)需要考慮與陸地沙灘旅游、山地旅游等區(qū)分，不能再打‘陽光、沙灘、海鮮’的牌子。”

　　豐愛平建議，島嶼旅游考慮到旅游成本相對(duì)較高，必須定位為“中、高”結(jié)合，且以“高”為主。如可以開發(fā)海島探險(xiǎn)、野外生存、海島垂釣、海防與特色漁家文化體驗(yàn)、私密性浪漫旅游等特色化、定制化的旅游產(chǎn)品。“我們國(guó)家的海島尤其北方的海島，不具有馬爾代夫、巴厘島的資源特色。因此海島開發(fā)要與周邊陸地、海洋、島嶼聯(lián)動(dòng)，組團(tuán)發(fā)展，做大發(fā)展空間，單個(gè)海島開發(fā)很難盈利。”

　　在陳錫雷看來，無人島開發(fā)并不是簡(jiǎn)單的“政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲”，“把島賣出去才是工作的開始。”他想起那些在各個(gè)部門間輾轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的經(jīng)歷，提醒后來者，“如果政府管理機(jī)制理不順，部門間互相推脫，配套服務(wù)跟不上，島嶼開發(fā)就會(huì)陷入困境。”

　　這樣的開發(fā)思路在《山東省海島保護(hù)規(guī)劃》中已經(jīng)有鮮明體現(xiàn)。根據(jù)規(guī)劃要求，依據(jù)海島的自然屬性、區(qū)位屬性以及海洋資源條件，構(gòu)筑“一核兩區(qū)十團(tuán)”的海島分區(qū)總體布局，統(tǒng)籌岸線、海島以及海洋資源的開發(fā)。

　　隨著無人島開發(fā)的穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)的壓力也隨之增加。

　　國(guó)家海洋局第一海洋研究所趙炳來教授表示，海島開發(fā)的生態(tài)保護(hù)由誰來監(jiān)管是一個(gè)大問題。豐愛平也認(rèn)為，海島的承載力研究和生態(tài)化監(jiān)管迫在眉睫，急需在國(guó)家承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制框架下，提出一套海島生態(tài)和承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)用考核方法，明確管什么、誰來管、怎么管，才能使生態(tài)監(jiān)管落到實(shí)處。“這些工作從國(guó)家層面來看，都正在進(jìn)行。”

    ■探訪

    海島開發(fā)的青島樣本

　　盡管山東的無人島開發(fā)尚未啟動(dòng)，但有居民海島的開發(fā)早有先例，而后者的開發(fā)，或多或少可以為前者提供參考和借鑒意義。3月8日和12日，記者先后走訪了田橫島和靈山島，這兩座島做旅游開發(fā)已近30年，雖然曾經(jīng)輝煌一時(shí)，但由于投入大、周期長(zhǎng)等問題，旅游開發(fā)陷入停滯，靠天吃飯 、朝不保夕的窘?jīng)r至今難以改變。與此同時(shí)，如何化解生態(tài)保護(hù)和開發(fā)吸金的矛盾，也始終困擾著開發(fā)者和島上人。

　　田橫島

    砸進(jìn)7個(gè)億回本仍無期

　　如果不是隔幾米出現(xiàn)的破舊摩天輪、荒圮的海底世界、銹跡累累的鎖鏈，很難相信這個(gè)冷清的島嶼，曾經(jīng)擁有水陸空立體交通網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)歷過人聲鼎沸。

　　3月12日，田橫島度假村的老員工陳江濤正在和同事忙著打掃島上衛(wèi)生——“16號(hào)開島，準(zhǔn)備迎客了。”

　　記者沿著田橫島的西部開發(fā)區(qū)域行走，一路上北風(fēng)卷著海浪聲掠過干凈的環(huán)島公路，清冷的陽光下，難覓游客的蹤影。

　　田橫島度假村是于1992年由一知名企業(yè)開發(fā)，從1997年至1999年的3年時(shí)間里，田橫島從一座荒涼的孤島很快成為全國(guó)知名的旅游景點(diǎn)。

　　說起鼎盛時(shí)期的場(chǎng)景，田橫島村民江艷胳膊一輪，“賓館、農(nóng)家都住不下，游客都在海邊這些草坪上過夜，半夜十二點(diǎn)還有從對(duì)岸過來的客人。”2000年，她放棄了每月三百元的職位，開起了漁家樂。“毛寧和孫悅都來島上開過演唱會(huì)，每周一場(chǎng)煙火表演，就像過年”，江艷說，每年二三十萬客人，都不用去碼頭拉客，游客自己找上門。

　　但2005年后，開發(fā)海島的企業(yè)遭遇變故，逐漸停止了對(duì)田橫島旅游區(qū)域的投資。設(shè)備逐漸落后陳舊和周圍旅游市場(chǎng)的興起，使田橫島游客大幅下滑。陳江濤說，最近幾年的人數(shù)在五六萬左右，年收入幾百萬元，僅能維持島上的基本運(yùn)營(yíng)。有規(guī)模漁家樂店家也由最初的30多家到現(xiàn)在只剩10多家。

　　目前，島上商家都期待著有更大的公司過來繼續(xù)投錢開發(fā)，但陳江濤曾經(jīng)算過一筆投資回報(bào)的賬，發(fā)現(xiàn)無論怎么算，要想贏利都很困難。他透露，從1992年至今，這家企業(yè)在田橫島累計(jì)投資7億多元。“按照興盛時(shí)期每年兩千萬的收入計(jì)算，也要35年回本。這還不算每年島上房屋設(shè)施的折舊、維修。”

　　海島投資的風(fēng)險(xiǎn)也讓留守的員工們驚訝。“剛開業(yè)的時(shí)候花400多萬買了一艘大巴船，請(qǐng)演出團(tuán)隊(duì)在上面演出，同時(shí)開設(shè)酒吧。一次臺(tái)風(fēng)全吹沒了。”陳江濤抖抖手，“幾百萬的投入扔在島上根本看不見。”

　　靈山島

    “海島經(jīng)濟(jì)”仍處于自發(fā)狀態(tài)

　　與等待解決資金問題的田橫島不同，位于黃島區(qū)的靈山島村民，春節(jié)后正忙著房屋修建和裝飾，等候即將到來的旅游旺季。

　　3月8日，天氣仍有寒意，在島上經(jīng)營(yíng)十幾年漁家樂的任先生接到了開年以來的第一批客人。“清明節(jié)之后游客會(huì)多起來，夏天玩海，秋天垂釣采摘。”任先生告訴記者，靈山島名氣越來越大，近年來上島的游客也越來越多，最遠(yuǎn)的客人還有來自福建、香港的。去年夏天最興旺的時(shí)候，“上午接待 260人，下午90人。都顧不上跟家人說話。”

　　靈山島管委辦公室主任肖永軍向記者介紹，像老任家這樣的漁家樂靈山島目前有近200家。“想來開發(fā)靈山島的企業(yè)很多，但根據(jù)市里和區(qū)里的統(tǒng)一規(guī)劃，還是以保護(hù)為主。”肖永軍說，自2011年膠州灣海底隧道通車以來，靈山島年均接待游客從原來的六七萬人次升至十萬人次以上，不斷擁入的游客給海島生態(tài)壞境造成了嚴(yán)重影響。

　　為了解決環(huán)境保護(hù)的問題，靈山島管委組織村民成立了二三十人的防火、護(hù)林、保潔隊(duì)伍，現(xiàn)在發(fā)展到七八十人。但這顯然難以滿足現(xiàn)實(shí)需求，路邊草叢、海邊礁石處仍能看到游人拋棄的飲料瓶、食品包裝袋等垃圾。

　　肖永軍介紹，2012年底，靈山島生態(tài)修復(fù)示范工程獲得國(guó)家批準(zhǔn)，總投資10090萬元，計(jì)劃到今年年底，用三年時(shí)間完成垃圾集中處理、蓄水涵林工程、模塊化污水處理設(shè)施等共9項(xiàng)工程，以改善提升靈山島的旅游和生態(tài)環(huán)境。

　　此前就有專家擔(dān)心，海島經(jīng)濟(jì)仍處在自發(fā)狀態(tài)，村民在資金、管理能力方面都十分欠缺，會(huì)限制靈山島的發(fā)展。國(guó)家海洋局第一海洋研究所高級(jí)工程師趙炳來就建議說，應(yīng)該把海島開發(fā)的具體監(jiān)管力量、監(jiān)管范圍等內(nèi)容進(jìn)一步明確、理順，僅靠村鎮(zhèn)的力量并不現(xiàn)實(shí)。

　　當(dāng)?shù)卣苍跒榇伺Α８鶕?jù)《青島西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，靈山島確已納入西海岸國(guó)際旅游度假區(qū)的范圍，未來將“發(fā)揮靈山島省級(jí)自然保護(hù)區(qū)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)旅游”。

　　■數(shù)據(jù)

　　2013年5月，山東省海洋與漁業(yè)廳公示的《山東省海島保護(hù)規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示，山東省管轄海域中共有海島589個(gè)，其中無居民海島557個(gè),無居民海島中適度利用類海島199個(gè)，占所有海島數(shù)量的35.73%。在經(jīng)過兩年的先期試水后，山東省針對(duì)其負(fù)責(zé)管轄的無人島，于2015年3月中旬起正式掛牌公開招募“島主”。

　　業(yè)界目前普遍認(rèn)為，海島開發(fā)最難辦的有四件事：一是租用年限太短導(dǎo)致成本回收慢；二是交通、淡水及電力資源問題；三是游客資源組織難；四是臺(tái)風(fēng)的危害。一位海島海岸帶研究人士提供的數(shù)據(jù)顯示，在青島市有開發(fā)活動(dòng)的無居民海島中，目前80%以上的海島從事農(nóng)林牧漁等最基礎(chǔ)的開發(fā)方式，兼顧生態(tài)性的商業(yè)開發(fā)還有待破冰。

　　文/圖 本報(bào)記者 李興麗 （應(yīng)采訪者要求，文中陳江濤、江艷為化名）

（來源：半島網(wǎng)-半島都市報(bào)）