制圖/高岳　　

●　在城市化、信息化向前演進的過程中,危險化學品安全已成為應急管理的重中之重

●　生產安全事故應急實踐中,依然存在應急救援預案實效性不強、應急救援隊伍能力不足、應急資源儲備不充分、事故現場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學等問題,尤其是在一些基層企業,違章指揮、盲目施救現象時有發生

●　公共安全遵循“木桶最短板”原理,不是看哪塊安全工作做得最好,而是取決于哪塊做得不好。一時疏忽有可能釀成大禍。《生產安全事故應急條例》明確了補短板原則,要做到底線安全

□　法制網記者　趙麗

□　法制網實習生　董佳瑩

江蘇省鹽城市響水縣陳家港化工園區天嘉宜化工有限公司3月21日發生的特別重大爆炸事故,讓全國公眾至今心有余悸。

從去年11月28日張家口盛華化學有限公司爆燃,到今年“3·21”響水天嘉宜公司爆炸,僅在4個月內,因危險化學品安全造成的重大事故已經連續發生。

中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任王宏偉對《法制日報》記者稱,在城市化、信息化向前演進的過程中,危險化學品安全已成為應急管理的重中之重。

幸運的是,《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》)于今年4月1日起正式施行。

這部《條例》總結了長期以來生產安全事故應急實踐成果,對生產安全事故應急體制、應急準備、現場應急救援及相應法律責任等內容提出了規范和要求。

中國人民大學法學院教授莫于川認為,《條例》的實施將推動我國生產安全事故防治工作更精細化、規范化和高效化,加強生產安全領域依法防范處置事故的素質能力建設,提升我國生產安全法治建設整體水平。

加強一案三制建設

完善應急救援體系

3月21日14時48分,天嘉宜化工有限公司發生特別重大爆炸事故。國務院立即決定成立江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調查組開展調查工作。應急管理部黨組書記、副部長黃明任組長。

次日凌晨,應急管理部工作組到達鹽城,立即查看爆炸事故現場,指導事故搶險和應急救援。

與此同時,各相關部門的應急處置機制紛紛啟動。

國家衛生健康委調派國家衛生應急隊伍(江蘇)中的11名醫療專家組成專家分隊,于3月21日晚趕到事發地開展醫學救援工作；生態環境部在啟動應急響應程序后,3月22日凌晨,由11人組成的工作組抵達事故現場,指導做好環境應急處置工作；江蘇省生態環境廳抽調無錫、蘇州、南通、連云港、揚州、泰州6市(縣)環境監測力量,對事故現場上風向、下風向的空氣質量和園區內地表水開展應急監測。

3月26日,江蘇省生態環境廳稱,根據《響水天嘉宜化工爆炸污染事件應急監測方案》,江蘇省環境監測中心組織環境監測人員繼續對事故發生地下風向環境空氣和園區河流閘內、閘外及灌河地表水開展應急監測。

3月27日,江蘇省生態環境廳繼續開展事故環境應急處置工作:一是持續開展應急監測,監測人員繼續對事故點下風向1000米、2000米、3500米處開展大氣監測,監測因子為二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物；對新民河、新豐河、新農河閘壩口,灌河入海口,廠區排污口下游開展水質監測,監測因子為化學需氧量、氨氮、苯胺、揮發性有機物；增加對污水處理廠、新民河出水及事故核心區域土壤進行采樣監測；二是切實推進受污染水體治理,確保污水得到妥善處置；三是嚴格做好壩體巡查,每個壩口均配有一臺挖掘機,搭建看護房(棚),安裝視頻監控,準備應急沙(土)袋,應急人員對每個閘壩實現2人3班工作制,防止河水大潮等可能產生的影響；四是及時回應社會關切。

“如今,國家的應急預案工作逐漸完善,應急預案體系已經形成。得益于許多人主張基于情境、情景的應急預案,本著底線思維原則,把突發事件發生的情境設想得足夠復雜,這種情景構建使得應急預案能符合突發事件發生的真實情況。”王宏偉說,近年來,安全生產應急管理“一案三制”(預案、體制機制法制)建設明顯加強,全國形成了比較完整的安全生產應急救援體系,建設了覆蓋礦山、危險化學品、油氣田開采、隧道施工等行業領域的85支國家級安全生產應急救援隊伍,顯著提升了應對重特大、復雜生產安全事故的能力。

企業逃避應付監管

盲目施救屢見不鮮

3月23日,國務院江蘇響水天嘉宜公司“3·21”特別重大爆炸事故調查組召開第一次全體會議時稱,江蘇省一些地方和企業在吸取過去事故的慘痛教訓、改進安全生產工作上不認真、不扎實,走形式、走過場,事故企業連續被查處、被通報、被罰款,企業相關負責人仍舊嚴重違法違規、我行我素,最終釀成慘烈事故。

“以前,危險化學品安全生產依靠安監部門對企業進行監管,面對點多、面廣、環節長的監管對象,監管人員很難做到全覆蓋、零死角、全過程、零盲區,責任重大、壓力‘山大’。企業為了節約成本,機會主義地逃避、應付監管,與安監部門玩貓捉老鼠的游戲。政府安全發展的理念與企業追求經濟利潤的動機存在鴻溝。”王宏偉分析說。

值得注意的是,在此次響水天嘉宜化學有限公司爆炸事件發生后,各地紛紛開展了關于安全生產的整頓和調查工作。

王宏偉認為,在重大危險化學品事故發生后,有關部門往往會采用全行業大檢查的方式緊急排除隱患。大檢查作為一種運動式治理模式,是治標行為,可以為治本贏得時間,但若只治標、不治本,大檢查就會成為一項格式化動作。

針對我國生產安全事故應急預案問題,在3月1日國務院新聞辦公室舉行的國務院政策例行吹風會上,應急管理部副部長孫華山明確稱,在生產安全事故應急實踐中,依然存在應急救援預案實效性不強、應急救援隊伍能力不足、應急資源儲備不充分、事故現場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學等問題,尤其是在一些基層企業,違章指揮、盲目施救現象時有發生。

“我國應急資源的配置很難呈現出倒金字塔結構。越到基層,應急管理的需求越大,但應急資源越有限。在基層,人才、資源、應急培訓等比較有限,所以在危機發生后,基層人員可能會對現場研判不準,導致盲目施救。”王宏偉說,現有的現場機制和流程可能仍存在一些問題,如現場指揮的關系不夠理順、現場經常存在的“誰官大、誰決策”現象。突發事件非常復雜,應急管理部成立后基本確立了一個原則,即突發事件發生后,后方是聯合會商,前方是派出聯合工作組。當突發事件發生后,工作組會指導地方應對突發事件。應該不存在標準化流程,希望各應急相關部門能夠加強對應急管理知識的理論學習和培訓。如此,在現場時,對危機情景的認知、感知就可能趨向一致,協調會更加便捷。

重視應急救援準備

真正做到底線安全

應急管理部救援協調和預案管理局局長郭治武在今年兩會答記者問時稱,雖然近年來安全生產形勢持續保持穩定向好的態勢,但事故的體量依然很大,全國去年發生了5.1萬起生產安全事故,有3.4萬多人失去了寶貴的生命,令人痛心。

正因如此,作為應急管理部組建以來國家出臺的第一部安全生產領域的法規,《條例》被寄予厚望。

“當前,公共安全的核心問題之一就是安全生產,而且安全生產與工業生產和群眾生產生活密不可分、息息相關。此《條例》的出臺,回應了當前的現實需求。”中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞說。

唐鈞認為,當前的公共安全,尤其是安全生產,面臨新環境、新材料、新工藝、新流程、新技術等一系列新生風險,這些風險容易引發常規危機甚至非常規危機,因此,需要不斷更新風險防控和應急管理的新機制、新預案、新方法,《條例》在“控風險”方面也作了規定。

中國政法大學法治政府研究院教授林鴻潮認為,《條例》的一個重要特色就是重視應急救援準備環節,充分體現公共應急立法理念的更新,將應急管理中“關口前移”“有備無患”“預則立、不預則廢”的思想落實得十分徹底,給將來其他同類法律、法規的制定提供了很好的借鑒。

“從另外一個角度來看,《條例》能不能實施好,關鍵取決于應急救援準備制度能否實施好。而要做好應急救援準備工作,地方各級政府及其主管部門和生產經營單位需要按照條例的要求重點建立五項制度。”林鴻潮說。

在林鴻潮看來,盡管各級人民政府及其相關部門和重要的生產經營單位早就制定了生產安全應急預案,但與以往相比,此次《條例》規定的應急救援預案制度更嚴格、更細密。一是明確規定編制應急救援預案要以風險識別和評估為基礎,不能簡單照搬照抄；二是詳細地規定了應急救援預案更新的條件,這對于保證預案的可操作性和適應性非常重要；三是規定了應急救援預案要公開,公開既有利于預案實施涉及的相關主體熟悉其內容以便于理解操作,又可以倒逼預案的制定者提高預案編制質量。可以說,要實施好《條例》,首先就要把應急救援預案管理制度這幾項要求落到實處。

唐鈞也稱,公共安全遵循“木桶最短板”原理,不是看哪塊安全工作做得最好,而是取決于哪塊做得不好。一時疏忽有可能釀成大禍。《條例》明確了補短板原則,要做到底線安全。

林鴻潮同時提到,以往有一些應急法律、法規本著“宜粗不宜細”的陳舊立法理念,對應急準備的保障措施規定得大而化之,讓制度沒有“牙齒”,實施效果不佳,“此次《條例》在應急演練方面的規定非常‘到位’,一是把演練的頻率說得很清楚,沒有留下模糊地帶；二是規定要進行抽查,抽查不合格的要整改。有了這兩條,應急演練就能真正落實,各級政府及其相關部門要盡快把操作性的措施拿出來”。

科學落實責任管理

精細做好風控環節

“《條例》是我國應對安全生產事故的一部行政性法規,是部門性的。未來,應急管理部可能還會立幾部法律,如應急管理法主要協調自然災害和安全生產類突發事件的應對,自然災害防治法針對自然災害防治,以及應急救援組織法等。”王宏偉對記者介紹。

不過,他同時認為,依法應急實際是指依照法治應急,提升安全生產事故防范和應急救援能力,不一定寄希望于某一部法律法規,因為法律和法規是靜態的,安全生產事故的風險和應急救援是動態的。　

對于預防,王宏偉向記者提到了這樣的觀點,過去安全事故風險預防基本都是囿于企業圍墻之內的,但現在從黃島“12·2”爆燃事故、天津港“8·12”爆炸、“12·28”張家口爆燃事故到今年“3·21”響水天嘉宜化工廠爆炸事故,最讓人糾結的是發生在企業和社會的交界面上,這是一個兩不管地帶,企業的風險源釋放出來的巨大危險和能量對社會造成重大影響。“一家化工企業的布局不僅是企業的事,還影響社會的安全,企業的輸油、輸氣管道和市政的管道可能相互交叉,隸屬于不同的管理部門。這些交界面容易出現問題。”

“過去,安全生產事故側重于企業內部微觀的安全行為。現在,應急管理部成立后,將安全生產的職責整合進去,從社會層面去看待企業安全生產事故的應對。”王宏偉說,僅靠安監部門對企業進行監管是不夠的,應該依靠全社會治理,包括政府、企業、社會組織、公民,形成對企業安全生產監管的合力才能有效,而不是僅憑安監力量。安監責任非常大,且人員有限,一個地方安監部門人員的配置、編制非常有限,企業數量多、面廣、鏈條長,所以經常捉襟見肘、顧此失彼。企業主體責任和社會共治都很重要。

“公共安全需要落實科學的‘責任管理’,做到權責對等、風險所有權明晰、各級各類的責任主體能夠各司其職、共同防控風險。屬地政府、行業監管、企業管理層、車間工人等各方面責任主體,都能承擔起應有的責任,做好隱患排查整治、生產流程規范管理等精細化的風控環節。”唐鈞說。

此外,記者注意到,在今年兩會期間,有關部門稱將啟動《國家突發事件總體應急預案》修訂工作,組織修訂自然災害類、安全生產類國家專項應急預案和部門應急預案,指導中央企業編制好應急預案和現場處置方案,加強各類預案的銜接協調,充分發揮應急預案平時在應急準備中的牽頭作用和在戰時指導應急救援的功能。

對此,王宏偉認為,在應急管理部成立背景下,許多原來關于應急體制的表述已經過時,國家突發事件總體應急預案需要修訂。應急準備包括兩方面工作,即應急預案工作和應急保障體系建設工作。應急保障體系是要形成具備實施預案的能力,因此,預案有牽頭作用。在突發事件的應對過程中,應急預案也應該能為相關部門和應急處置力量如何開展設定角色分工,如書面化的契約和承諾。