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　　36年來，環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）制度的漏洞正在經(jīng)受最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。今年2月9日，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋巡視情況，劍指現(xiàn)行環(huán)評機(jī)制下的六大腐敗問題；3月25日，環(huán)保部發(fā)布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤方案》，直接對易發(fā)生不當(dāng)利益輸送的“紅頂中介”開刀。在業(yè)內(nèi)人士看來，改革成為解決環(huán)評腐敗任性、治理行業(yè)亂象的唯一出路。事實(shí)上，“紅頂中介”的退出工作已經(jīng)悄然開展5年，與以往的過渡式退出“緩釋”治療不同，環(huán)保部此次開出的是一劑猛藥，這種自我“斷臂”的療法能否產(chǎn)生療效，仍需觀察。

　　與不該吃的“肥肉”脫鉤

　　“我們決不允許‘卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢’。”新任環(huán)保部部長陳吉寧的表態(tài)引人注目。3月25日，環(huán)保部發(fā)布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤方案》，直接對易發(fā)生不當(dāng)利益輸送的“紅頂中介”開刀，引來一片叫好。

　　按照方案要求，全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)在2016年年底前全部脫鉤，環(huán)保部門在編及下屬企業(yè)聘任人員，全部退出環(huán)評機(jī)構(gòu)，愿意繼續(xù)專職從事環(huán)評工作的，必須與直屬單位及其所屬企業(yè)解除人事勞動關(guān)系。

　　“如果選擇留在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，所有的證都作廢了。”在青島市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院副院長李連生看來，環(huán)評改革，“到了二選一的時候”。

　　作為建設(shè)項(xiàng)目審批的前置程序，卡住污染企業(yè)落戶，是設(shè)立環(huán)評的主要目的。環(huán)評，也被奉為“環(huán)保部真正的、最大的權(quán)力”。但現(xiàn)實(shí)中環(huán)評主要涉及的建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)、評估單位和審批部門四部門之間，有著各種利益關(guān)系，讓環(huán)評難以發(fā)揮真正的作用。

　　事實(shí)上，為了斬?cái)唷凹t頂中介”與其所從屬的環(huán)保部門間的利益關(guān)系，脫鉤改制早在2010就開展了試點(diǎn)工作，但進(jìn)展并不順利。

　　一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士透露，環(huán)評收入占環(huán)科院所收入的70%~80% ，是環(huán)科院所收入的大頭和“肥肉”，且相關(guān)工作人員多為事業(yè)編制，故地方在改革試點(diǎn)的推行中并不積極。試點(diǎn)期間，環(huán)保部出臺了“柔性”的過渡政策，即環(huán)科院所的人員在新成立的公司做環(huán)評，人事關(guān)系可保留在環(huán)保局。

　　“從面兒上看，這個公司和環(huán)保局沒關(guān)系了，但其實(shí)還是有股份等各種關(guān)系。”供職于沿海某市環(huán)科院的一位環(huán)評師告訴記者，很多新成立的公司仍然在環(huán)保局辦公，“只是多了一個單位名稱。”

　　作為環(huán)保部脫鉤改制首批試點(diǎn)中的“排頭兵”，從阜陽市環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究所（簡稱環(huán)科所）剝離出的阜陽市格瑞環(huán)保科技咨詢公司曾備受關(guān)注，但該公司總經(jīng)理曹磊在4月10日接受記者采訪時也表示，他們對于環(huán)評人員身份問題，也仍未解決，“多數(shù)應(yīng)該會留在系統(tǒng)內(nèi)。”

　　“誰會愿意為了即將投向市場的環(huán)評業(yè)務(wù)，放棄原有的福利保障呢？”上述環(huán)評師反問說。

　　誰在充當(dāng)“環(huán)評掮客”

　　與媒體對環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤的巨大熱情相反，環(huán)評業(yè)內(nèi)人士大多反應(yīng)平淡。

　　在西南某省一家民營環(huán)評公司供職的宋晨（化名）直言，“‘紅頂中介’脫鉤只是第一步，起到的作用十分有限。“即使機(jī)構(gòu)脫離了，人際關(guān)系還擺在那兒，運(yùn)作的空間并沒有改變。”

　　“如果寄希望于通過脫鉤根除‘紅頂中介’的利益問題，就拿錯藥方抓錯藥了。”作為國內(nèi)唯一專門關(guān)注環(huán)評問題的公益組織，重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心主任向春也認(rèn)同宋晨的觀點(diǎn)，“只要環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)仍有掮客暗中指定環(huán)評機(jī)構(gòu)，‘紅頂中介’的問題就會一直存在。”在向春看來，環(huán)評體制改革的本質(zhì)是改變環(huán)評機(jī)構(gòu)當(dāng)下“夾心餅干”式的困境。

　　宋晨深知“夾心餅干”的滋味。

　　在從事環(huán)評行業(yè)近6年的宋晨看來，環(huán)評這個行業(yè)“腰桿不夠硬”，大概有一半的業(yè)主對環(huán)評單位是看不起的。“從業(yè)主那里拿錢，就決定了環(huán)評機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立。”環(huán)評機(jī)構(gòu)對多數(shù)項(xiàng)目的評價初衷并非基于“對生態(tài)環(huán)境影響最小”，而是“業(yè)主需求”，許多業(yè)主確實(shí)十分有底氣地直言，環(huán)評就是走個過場，關(guān)鍵靠找關(guān)系“想辦法搞定環(huán)評驗(yàn)收。”

　　據(jù)媒體曝光，一些企業(yè)在與環(huán)評公司簽合同時，甚至直接將“必須保證通過環(huán)評審批”作為合同條款。被建設(shè)單位綁在一根繩上的環(huán)評機(jī)構(gòu)為了最終獲得收益，不得不“進(jìn)行運(yùn)作”。在宋晨的經(jīng)驗(yàn)里，這種運(yùn)作除了靠環(huán)評報(bào)告書之外，“最關(guān)鍵的還是要打點(diǎn)好關(guān)系。”

　　“要和行政部門維持一定的利益關(guān)系，還要經(jīng)營好評估專家的關(guān)系。”宋晨表示，按照目前“報(bào)送、評估、報(bào)批、批復(fù)”的審批程序，評估專家的意見很大程度上決定了環(huán)評報(bào)告能否通過，“在評審會前，會請專家?guī)兔Α殃P(guān)’，給一些咨詢費(fèi)，順便就把一些工作做了。”

　　在重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心的調(diào)研員丁文章看來，不夠公開透明的評估環(huán)節(jié)加劇了環(huán)評機(jī)制的失靈。2014年，他們組織的一項(xiàng)針對全國技術(shù)評估機(jī)構(gòu)的信息公開申請顯示，審查專家多數(shù)是當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和其事業(yè)單位的成員，有相當(dāng)一部分就是環(huán)評師，“專家既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”。封閉的評估系統(tǒng)也很少公開評估意見，接受外界監(jiān)督，讓專家的意見容易淪為為建設(shè)方或政府背書。

　　理順建設(shè)單位、政府部門、評估專家三方關(guān)系，開展工作“才順”。“能夠做得好的單位，或者是有很強(qiáng)勢的關(guān)系，或者是靠長期的利益輸出。”宋晨表示，環(huán)保局也會向建設(shè)單位推薦環(huán)評單位。“如果業(yè)主直接去咨詢環(huán)保局，環(huán)保局一般會向建設(shè)單位提供一個名單，上面至少有三至五家，有時也會把本地的全部環(huán)評機(jī)構(gòu)提供出來。”跟環(huán)保局關(guān)系比較熟的業(yè)主，環(huán)保局甚至?xí)峁┨囟ǖ沫h(huán)評單位，確保其通過審評。

　　外借資質(zhì)“坐”享其成

　　在建設(shè)單位、評估專家和審批部門之間游走的環(huán)評機(jī)構(gòu)受到多方鉗制，喪失了獨(dú)立、客觀的立場。除環(huán)評報(bào)告質(zhì)量堪憂外，掛靠、出借資質(zhì)等弄虛作假問題叢生。

　　全國政協(xié)委員、中國環(huán)境監(jiān)測總站辦公室副主任溫香彩曾在接受記者采訪時表示，一些企業(yè)高價“買路”，只找與環(huán)保部門有關(guān)系的“紅頂”環(huán)評機(jī)構(gòu)，這為官員提供了尋租空間，是環(huán)評腐敗高發(fā)的一個原因。

　　2014年，向春所在的重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心曾對全國數(shù)量居前的9個省份共5349名環(huán)評師逐一核對，發(fā)現(xiàn)供職在環(huán)境相關(guān)單位的重名者，高達(dá)16% 。而此前，他們通過多方信源對比，最終鎖定了129名涉嫌“掛靠”問題的環(huán)評工程師，向環(huán)保部舉報(bào)。此后，環(huán)保部對“掛靠”環(huán)評機(jī)構(gòu)的62名環(huán)評工程師進(jìn)行了通報(bào)，其中40人與他們舉報(bào)的人員重合。

　　向春告訴記者，現(xiàn)實(shí)中“掛靠”的環(huán)評工程師要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于這些數(shù)字。“最讓我們吃驚的是，有好幾個環(huán)評單位，一個全職的工程師都沒有，都是掛靠的。”他解釋，還有一些地方環(huán)保局主管環(huán)評審批的副局長，就直接“掛靠”在當(dāng)?shù)氐哪硞€環(huán)評公司，每年從環(huán)評公司獲得一定的收益。

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，比工程師掛靠危害更大的是環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)掛靠—— 沒有資質(zhì)的公司承攬環(huán)評項(xiàng)目，做好環(huán)評報(bào)告后，找有資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)簽字、蓋章。

　　“有的采取不法手段承攬業(yè)務(wù)，有的出借資質(zhì)掛靠人員，有的不負(fù)責(zé)任弄虛作假。”環(huán)保部環(huán)評司司長程立峰曾公開談及資質(zhì)掛靠等問題，截至目前，環(huán)保部先后分6批處理222家違規(guī)環(huán)評機(jī)構(gòu)和191名從業(yè)人員。但是，違規(guī)從業(yè)屢禁不止。

　　“現(xiàn)在借資質(zhì)也很常見。”宋晨透露稱，其供職的公司并不具備化工類項(xiàng)目的環(huán)評資質(zhì)，如果接了該類的項(xiàng)目，就需要“借資質(zhì)”——“我們把報(bào)告做好發(fā)給他們審，簽他們的章，或者把我們作為協(xié)作單位。”宋晨進(jìn)一步透露，借出單位獲得的回報(bào)是“資質(zhì)管理費(fèi)”，“一個資質(zhì)根據(jù)項(xiàng)目大小，從一萬到幾萬不等，視談判情況而定。”

　　兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心也注意到了潛在的資質(zhì)掛靠問題。該中心近期即將公布的一項(xiàng)調(diào)查顯示，多家在全國各地開展業(yè)務(wù)的公司被當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門通報(bào)批評，這其中包括具有環(huán)保部背景的一個甲級資質(zhì)公司。“按常理講，擁有環(huán)保部背景的這個甲級資質(zhì)公司，在技術(shù)力量上是非常雄厚的，但它的環(huán)評報(bào)告質(zhì)量和機(jī)構(gòu)管理都比較糟糕，這就不正常。”

　　這背后呈現(xiàn)的正是一個畸形的環(huán)評生態(tài)，即有資質(zhì)的環(huán)評工程師和環(huán)評機(jī)構(gòu)可能并未真正從事環(huán)評工作，而真正從事環(huán)評工作的人或機(jī)構(gòu)可能并不具備資質(zhì)，環(huán)評報(bào)告撰寫涉及的環(huán)境調(diào)研、監(jiān)測、評估、驗(yàn)收等多項(xiàng)內(nèi)容的科學(xué)性、真實(shí)性也得不到保障。

　　讓“行政之手”遠(yuǎn)離環(huán)評

　　“環(huán)保部真正的、最大的權(quán)力是環(huán)境評價，因?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評這一關(guān)過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”原國家環(huán)保局首任局長曲格平對環(huán)評的解讀曾令無數(shù)環(huán)境人士向往。

　　為了讓環(huán)評長出“鐵齒銅牙”，環(huán)保部長陳吉寧已經(jīng)作出四點(diǎn)整改承諾，包括嚴(yán)厲查處環(huán)評違法行為、限期脫鉤、下放審批權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管和信息公開。

　　“環(huán)評改革的本質(zhì)是如何破除行政的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)評獨(dú)立、公正。”向春認(rèn)為，環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤只是邁出第一步，接下來還要出臺配套政策“打組合拳”。

　　中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長、環(huán)保部原總工程師楊朝飛接受媒體采訪時稱，當(dāng)前關(guān)于環(huán)評制度改革有兩種思路之爭：一種認(rèn)為監(jiān)管力度不夠，應(yīng)當(dāng)盡快修改《環(huán)評法》，繼續(xù)強(qiáng)化項(xiàng)目環(huán)評審批，嚴(yán)懲違法行為；另一種思路認(rèn)為應(yīng)該先革新頂層設(shè)計(jì)，再考慮修法。

　　在加強(qiáng)監(jiān)督方面，長期致力于環(huán)評監(jiān)督的重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心志愿者認(rèn)為，這需要通過提高違法成本來落實(shí)。根據(jù)《環(huán)評法》，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件擅自開工建設(shè)的，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。補(bǔ)辦環(huán)評因此被視為“變相鼓勵違法”，“相對于動輒上億的項(xiàng)目，即使是上限20萬的罰款，對建設(shè)方來講也是值得冒險(xiǎn)的。”

　　與強(qiáng)化環(huán)評監(jiān)管相對應(yīng)，以楊朝飛為代表的環(huán)評人士擁有另外一種改革思路：進(jìn)行大刀闊斧地改革，包括弱化當(dāng)前負(fù)擔(dān)過重的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評，用規(guī)劃環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評解決企業(yè)的布局問題，強(qiáng)化排污許可證審批制度作為監(jiān)管污染物排放的基本手段，減輕環(huán)保部門審批壓力，從而實(shí)現(xiàn)“簡政放權(quán)”目標(biāo)。

　　環(huán)評的定位也被重新考量。“現(xiàn)在業(yè)內(nèi)也在探索，是否可以通過第三方機(jī)構(gòu)成立基金，從而避免環(huán)評機(jī)構(gòu)直接從建設(shè)單位拿錢，以確保其獨(dú)立地位。”丁文章說。

　　在兩種改革思路的討論中，通過信息公開、公眾參與實(shí)現(xiàn)“陽光環(huán)評”成為各方目前的共識。“如果審查標(biāo)準(zhǔn)、決策意見是明確、公開的，接受監(jiān)督和追責(zé)，那無論你是什么身份，都很難尋租。”丁文章認(rèn)為，建立類似香港環(huán)境咨詢委員會那樣包含技術(shù)專家、律師、社會公眾在內(nèi)的評估組織，形成公開、透明的綜合決策，將有助于環(huán)評行業(yè)良性競爭格局的形成。

　　【紅頂環(huán)評】環(huán)境影響評價，簡稱環(huán)評，是項(xiàng)目建設(shè)前進(jìn)行的、對項(xiàng)目建成后造成的環(huán)境影響程度的預(yù)先估計(jì)，是環(huán)境保護(hù)的第一道閘門。由于大量具有政府背景的環(huán)評機(jī)構(gòu)存在，使得一些環(huán)評報(bào)告成為企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的“買路條”，由此帶來環(huán)評壟斷、權(quán)力尋租等問題。這類有官方背景的環(huán)評機(jī)構(gòu)，被稱之為“紅頂環(huán)評”。數(shù)據(jù)來源：央視《經(jīng)濟(jì)半小時》等

　　一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士透露，環(huán)評收入占環(huán)科院所收入的70%~80%，是環(huán)科院所收入的大頭和“肥肉”，且相關(guān)工作人員多為事業(yè)編制，故地方在改革試點(diǎn)的推行中并不積極。

　　記者 李興麗　　

（來源：半島網(wǎng)-半島都市報(bào)） [編輯: 林永麗]