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　　編者按

　　黨的十八屆四中全會(huì)開啟了“依法治國(guó)”的新旅程，對(duì)依法行政、建設(shè)法治政府作出了全面部署，并從“依法全面履行政府職能”等六個(gè)方面系統(tǒng)論述了建設(shè)法治政府的主要內(nèi)容，清晰勾畫出了一個(gè)法治政府的框架。政府依法行政、提升法治尊嚴(yán)、讓法治成為全民信仰等觀念深入人心。當(dāng)下，各地執(zhí)政者都在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)十八屆四中全會(huì)的精神，許多相關(guān)改革和探索也在孕育或試水中。它們都有哪些好的做法值得借鑒？面臨著哪些難題有待破解？本報(bào)從今日起推出“法治信仰”系列報(bào)道，試圖從記者探訪的多地法治實(shí)踐中，捕捉到值得我們期待的法治新氣象。

　　十八屆四中全會(huì)決定中提出，要積極推行政府法律顧問制度；根據(jù)省政府要求，山東各級(jí)政府今年要全部建立法律顧問制度。而青島早在2002年就有相關(guān)嘗試——成立市政府法律咨詢委員會(huì)并沿用至今。該委員會(huì)在青島地方性立法、重大項(xiàng)目合同審查、突發(fā)應(yīng)急事件處理等方面發(fā)揮了重要作用，但其參與政府工作的方式多是后置式的，在提前或全程介入重大行政決策方面有很大提升空間。青島市政府法制辦副主任李少波在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，青島接下來將進(jìn)一步完善相關(guān)制度，讓政府法律顧問成為發(fā)揮更大作用的座上賓。

　　政府會(huì)議上的“座上賓”

　　2014年5月30日上午，青島市政府法制辦會(huì)議室里，一場(chǎng)關(guān)于地方性法規(guī)立法項(xiàng)目《青島市房屋使用安全管理?xiàng)l例(征求意見稿)》論證座談會(huì)正在舉行，除了市政府法制辦的工作人員外，青島市人民政府法制辦公室原主任王寶廷、青島市委黨校法學(xué)教研部主任柴方勝、孫鑫等專家學(xué)者也成為“座上賓”。

　　在座談會(huì)上，王寶廷針對(duì)意見稿第二十二、二十三條提出了看法：施工許可能否解決房屋安全問題，不能等同于結(jié)構(gòu)變動(dòng)許可。孫鑫、柴方勝也針對(duì)這兩條提出了自己的意見。

　　“專家的意見是簡(jiǎn)政放權(quán)，盡可能減少審批，如果是在安全范圍內(nèi)裝修，沒必要報(bào)審，但如果是涉及到承重墻等關(guān)乎安全的裝修，必須報(bào)審。”青島市法制辦法規(guī)二處處長(zhǎng)蔡余告訴記者，“后來在法規(guī)草案提請(qǐng)政府審議時(shí)采納了專家的意見。”

　　5個(gè)月后，青島市十五屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議了《青島市房屋使用安全管理?xiàng)l例(草案修改稿)》，其中再次對(duì)專家的提議做出了回應(yīng)。

　　青島市人大法制委員會(huì)會(huì)同有關(guān)部門研究認(rèn)為，本條例立法的主要目的是保障房屋使用安全，主要應(yīng)規(guī)范影響房屋結(jié)構(gòu)安全的活動(dòng)。因此，建議僅對(duì)影響房屋結(jié)構(gòu)安全的裝修事項(xiàng)，實(shí)行裝修安全登記制，其他裝修事項(xiàng)無需辦理登記。

　　“專家在提出自己意見時(shí)往往會(huì)是從普通市民的角度出發(fā)，他們認(rèn)為制度建設(shè)的目的應(yīng)當(dāng)注重規(guī)范約束政府權(quán)力，確保民眾的權(quán)利。”蔡余總結(jié)道，“總體來說，專家意見側(cè)重于對(duì)公民權(quán)利保護(hù)，對(duì)政府權(quán)力約束。”

　　參與上述立法座談會(huì)的王寶廷和柴方勝的另一個(gè)身份是青島市政府2011年聘任的青島市人民政府法律咨詢委員會(huì)成員，其中王寶廷是咨詢委員會(huì)的主任。

　　而參與地方性法規(guī)論證是青島市政府法律咨詢委員會(huì)成員參與最多的一項(xiàng)工作。

　　“制定地方性法規(guī)、規(guī)章，除了廣泛征求意見外，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是請(qǐng)有關(guān)法律專家就立法過程中的一些專業(yè)問題提供咨詢建議。”青島市法制辦副主任李少波告訴記者。

　　青島早有政府法律顧問

　　實(shí)際上，青島市政府以聘請(qǐng)法律顧問形式參與政府立法、行政決策等方面的嘗試，最早可追溯到1989年。之后到了2002年，青島市正式成立法律咨詢委員會(huì)，標(biāo)志著青島市政府法律顧問制度建設(shè)進(jìn)入制度化軌道。

　　本報(bào)記者根據(jù)公開文件梳理發(fā)現(xiàn)，此后青島市政府法律咨詢委員會(huì)分別于2007年和2011年聘請(qǐng)了兩屆，每屆人數(shù)保持在20人左右，其中不乏應(yīng)松年、馬懷德和徐顯明等全國(guó)知名法學(xué)專家。除了第一屆法律咨詢委員會(huì)成員全部由專家學(xué)者組成外，第二屆和第三屆成員里增加了來自青島本地律師事所務(wù)的律師。

　　除了地方性法規(guī)、規(guī)章論證，參與市政府重大項(xiàng)目的合同草擬和合法性審查也是政府法律顧問的重要工作。

　　“根據(jù)《青島市行政機(jī)關(guān)合同審查暫行規(guī)定》，市政府?dāng)M訂立的合同事先都需要由市政府法制辦進(jìn)行合法性審查，對(duì)重大合同，我們會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的法律專家協(xié)助把關(guān)，盡可能地降低政府簽約和履約風(fēng)險(xiǎn)。”李少波告訴記者。

　　除此之外，遇到涉法的突發(fā)應(yīng)急事件，往往也需要法律咨詢委員會(huì)成員參與進(jìn)來。

　　“舉一個(gè)例子，比如在去年的黃島爆炸事件中，我們就邀請(qǐng)法律顧問參與事故善后處理等相關(guān)事宜。法律顧問參與進(jìn)來，可以有效預(yù)防和化解法律風(fēng)險(xiǎn)。”李少波表示。

　　根據(jù)青島市政協(xié)委員段超的調(diào)研，截至2013年10月30日，聘有常年法律顧問的有7個(gè)區(qū)(市)政府、35個(gè)區(qū)(市)政府部門、37個(gè)市政府部門。

　　“相對(duì)于學(xué)者來說，律師可能對(duì)解決實(shí)際問題更在行，特別是對(duì)下面的區(qū)政府來說，更多的不是面臨像立法等理論問題，而是比較具體的問題，比如政府合同審查、區(qū)屬企業(yè)改制、城市房屋拆遷。”市南區(qū)法制辦主任姜愛君告訴記者。

　　據(jù)了解，涉及市南一處征地時(shí)，一名法律顧問全程跟蹤，歷時(shí)一年多，“征地過程中出現(xiàn)的糾紛全程參與。”

　　法律服務(wù)有些“被后置化”

　　雖然政府法律顧問制度多年來在政府立法、合同審查、法律事務(wù)辦理等領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，不過也存在服務(wù)僅限于政府系統(tǒng)，服務(wù)面窄、層級(jí)不高等問題。

　　青島市政協(xié)委員、山東清泰律師事務(wù)所副主任段超很早就意識(shí)到這個(gè)問題，他同時(shí)也是2011年被聘任的青島市人民政府法律咨詢委員會(huì)成員。

　　今年3月，在青島市政協(xié)組織下，段超在走訪青島市律師協(xié)會(huì)時(shí)了解到，目前大部分地區(qū)的政府及政府部門聘請(qǐng)了法律顧問，但各地法律顧問工作局限在為政府提供法律咨詢、參與行政復(fù)議及行政訴訟等一些簡(jiǎn)單、傳統(tǒng)的法律服務(wù)事項(xiàng)上，很少全程介入政府有關(guān)重大行政決策，法律服務(wù)工作“被后置化”傾向比較突出，沒有全面發(fā)揮顧問應(yīng)有作用。

　　“作為政府法律顧問的成員，參與最多的工作是受邀參加地方立法和政策及規(guī)范性文件的起草及征求意見座談會(huì)，根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，一共600余人次參加青島市近百件地方立法。也有不少成員參加到一些重大項(xiàng)目論證及重要區(qū)域開發(fā)建設(shè)和展會(huì)的法律服務(wù)中，但這些法律服務(wù)可能更多的是出了問題后提供律師服務(wù)，而不是在決策前就請(qǐng)法律顧問參與決策。”段超結(jié)合自身的經(jīng)歷告訴記者。

　　同時(shí)，段超也注意到，政府聘用顧問沒有經(jīng)費(fèi)保障，即使支付，報(bào)酬也很少，難以形成“對(duì)價(jià)”，這也在一定程度上使得顧問工作積極性總體不高。

　　“實(shí)踐當(dāng)中，確實(shí)存在有些政府或部門不付費(fèi)或付費(fèi)很少的情況，這在一定程度上影響到服務(wù)律師工作的積極性，有些服務(wù)律師很少出面 、雖出面但不夠認(rèn)真敬業(yè)等，或多或少與此有一定關(guān)系。當(dāng)然，很多部門也反映，之所以不付費(fèi)或者付費(fèi)很少，主要是因?yàn)樨?cái)政上無此預(yù)算，錢無出處。”段超表示。

　　“法律咨詢委員會(huì)的成員是不拿報(bào)酬的，平時(shí)參加立法座談會(huì)，只能象征性地給一個(gè)交通補(bǔ)貼，與他們付出的勞動(dòng)不相符，但沒辦法，經(jīng)費(fèi)有限。”市法制辦一位工作人員向記者解釋。

　　法律服務(wù)也需政府花錢買

　　據(jù)青島市政協(xié)相關(guān)工作人員介紹，在青島市政協(xié)的調(diào)研報(bào)告后，時(shí)任青島市副市長(zhǎng)李成鋼在報(bào)告上作出批示，并報(bào)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)參閱。在吸納政協(xié)建議的基礎(chǔ)上，青島市今年8月21日下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的實(shí)施意見》，明確將各類法律服務(wù)納入“政府采購”范圍。

　　李少波也表示，下一步市法制辦將從市級(jí)層面做好政府法律顧問制度的頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整以往憑經(jīng)驗(yàn)選人、用人模式，提高和規(guī)范政府法律顧問準(zhǔn)入門檻。

　　“引入政府購買法律服務(wù)機(jī)制，通過政府采購程序，確定一定數(shù)量的律師事務(wù)所，供各有關(guān)部門、單位從中選擇聘請(qǐng)常年法律顧問，按照合同約定提供服務(wù)，提高向社會(huì)力量購買法律服務(wù)的質(zhì)量、透明度和公信力。”李少波表示。

　　除了資金上的保障，段超的擔(dān)心是，如果有了顧問，顧而不問怎么辦？

　　十八屆四中全會(huì)提出，積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。

　　而根據(jù)今年6月28日發(fā)布的《法治山東建設(shè)綱要》，山東各級(jí)政府今年全部建成法律顧問制度。

　　“下一步我們會(huì)進(jìn)一步完善青島市政府法律顧問制度，加大法律顧問在政府行政決策等方面的法律咨詢和論證作用 。”李少波舉例表示，比如，在涉及一些重大決策時(shí)，法律顧問應(yīng)該提前介入，全面跟蹤，分析論證，使法律顧問參與成為常態(tài)，充分發(fā)揮其在重大行政決策、推進(jìn)依法行政中的咨詢 、論證和把關(guān)作用 ，從源頭上預(yù)防和化解政府決策法律風(fēng)險(xiǎn)。 記者 李楊(署名除外)

　　■鏈接

　　國(guó)內(nèi)律師建言法律顧問制

　　不能根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)喜好聘請(qǐng)法律顧問

　　據(jù)了解，截至2013年8月，我國(guó)約有23500名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門的法律顧問，占全國(guó)律師總數(shù)的1/10以上。為了更好地服務(wù)法治政府建設(shè)，在中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)舉辦的律師服務(wù)法治政府建設(shè)研討會(huì)上，不少律師也提出了一些現(xiàn)實(shí)中需要重視的問題。

　　首當(dāng)其沖的是“招聘隨意性”。“對(duì)于政府購買法律服務(wù)，有些單位并沒有納入政府采購的序列或者進(jìn)入地方政府公共資源交易平臺(tái)，也沒有采取招投標(biāo)的方式進(jìn)行。”河南國(guó)基律師事務(wù)所律師黃允說，更多的時(shí)候是憑借與某些律師的私人關(guān)系，或者受司法行政部門的推薦，這就導(dǎo)致一大批合乎專業(yè)要求的律師無法進(jìn)入法律顧問的行列。

　　“服務(wù)不規(guī)范”也是大家關(guān)注的焦點(diǎn)。“政府在購買服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，缺少一個(gè)公平合理的管理辦法，經(jīng)常出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)名、突擊召集或者直接洽談的方式來安排，難免因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)個(gè)人喜好或其他關(guān)系而獲得服務(wù)。”青海海博律師事務(wù)所律師馬虎成說。

　　更夸張的是，不少地方的法律顧問成了“花瓶”。“政府出臺(tái)一個(gè)設(shè)立法律顧問的文件了事，長(zhǎng)年累月不向律師咨詢?nèi)魏问马?xiàng)，顧問律師只在臺(tái)賬或宣傳材料中出現(xiàn)，從來無緣參與政府服務(wù)。”江蘇岸慶律師事務(wù)所律師羅岸偉說。

　　之所以會(huì)出現(xiàn)上述問題，缺乏制度保障是關(guān)鍵。現(xiàn)實(shí)生活中，一個(gè)地方是否建立法律顧問制度、建立后律師能否參與政府服務(wù)、律師參與政府服務(wù)的范圍大小等缺乏剛性制度保障，取決于政府主要領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，而一些領(lǐng)導(dǎo)缺乏法律思維，不重視法律顧問工作，律師服務(wù)的整體水平自然也就比較低。

　　為此，律師們認(rèn)為，增強(qiáng)政府購買律師服務(wù)的規(guī)范化、制度化，是提高律師服務(wù)質(zhì)量的重要抓手。今后要推動(dòng)建立一整套政府購買律師服務(wù)的有效機(jī)制，規(guī)范政府購買律師服務(wù)的需求評(píng)估、成本核算、招投標(biāo)管理、質(zhì)量控制、績(jī)效考核、監(jiān)督管理等機(jī)制。同時(shí)，律師要積極了解政府處理民生和社會(huì)事務(wù)的機(jī)制與方式，了解群眾的呼聲與訴求，增強(qiáng)與政府、與社會(huì)溝通協(xié)調(diào)的能力，進(jìn)而提升律師服務(wù)的質(zhì)量。

　　據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》

（來源：半島網(wǎng)-半島都市報(bào)）