風口財經記者 石冰冰

　　2022年政府工作報告備受社會各界關注，其中，在提升新型城鎮化質量部分明確提出嚴控撤縣建市設區，引發廣泛熱議。

　　去年，在國新辦舉行的新聞發布會上，國家發改委相關負責人表示“超大城市要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區”。一年后，“慎重”變為“嚴控”，政策再次收緊。

　　梳理近些年的政策我們會發現，行政區劃調整趨緊不是偶然——隨著許多地方撤縣動作頻頻，這兩年，政策要求越來越嚴，衡量標準越來越高，考量因素越來越多。

　　基于都市圈、城市群的發展看，城市擴容之路一定是高質量的，而不是貪大求全。在這個意義上講，嚴控撤縣建市設區無疑為在“做大做強”之路上熱潮涌動的各個城市，按下了暫緩鍵。

撤縣設區一度成“風潮”

　　近年來，越來越多城市撤縣設區（市）的步伐明顯提速。

　　民政部數據顯示，在2009年底至2019年末的10年間，全國共撤銷141個縣，同期增加市轄區110個。而在2017年至2021年的5年間，就有74地完成撤縣建市或改區。

　　進入“十四五”，眾多城市將撤縣設區（市）寫進日程。據不完全統計，包括咸陽、蕪湖、滁州、嘉興、贛州等在內的多個城市均在“十四五”規劃綱要中提出撤縣設區（市）。

　　仔細梳理可發現，在爭取身份轉換的道路上，許多城市并非一帆風順。成都從2001年開始就多次向國務院申報，將雙流縣和郫縣撤縣設區，直到2015年，雙流撤縣設區才獲批，次年郫縣獲批。自2011年開始謀劃行政區劃調整的泉州，至今遲遲未落地，而兄弟城市福州、漳州相繼圓夢。湖南祁陽、廣西橫縣撤縣設市工作也歷時6年之久。

成都。圖源：視覺中國

　　但不可否認的是，雖撤縣建市設區困難重重，但排隊的名單卻越來越長。那么，撤縣建市設區會帶來哪些好處？

　　天下城市智庫創始人、國資委商業科技質量中心原研究員羅天昊指出，撤縣設區帶來的最明顯變化，就是增加城市經濟實力，擴大城市用地權，增強城市密度，有利集中發展經濟。

　　“武漢在上世紀90年代就撤掉了所有縣，全部設區；杭州撤臨安市設臨安區，將臨安從郊區變為主城區，杭州整個市區面積增加70%以上；洛陽撤掉兩個縣市，增設兩個區，成為河南市區面積最大的城市。可以看到，伴隨著城市面積的擴張，城市的發展空間大幅增加，城市的功能覆蓋和輻射范圍自然就擴大了。”羅天昊說。

政策趨緊不是偶然

　　實際上，前幾年國家對“撤縣設區（市）”的審批一直比較活躍。

　　以“撤縣設區”獲批城市為例，2017年、2018年、2019年，全國分別有5個城市、8個城市和6個城市獲得批準。在2020年，國家一共批準了9個地級市的“撤縣設區”。

　　但是這兩年，風向發生了轉變，梳理關于“撤縣設區（市）”的提法，我們會發現行政區劃調整的趨緊并非偶然。去年，在國新辦舉行的新聞發布會上，國家發改委有關負責人提出“超大城市要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區”時，就曾引起廣泛討論。

杭州。圖源：視覺中國

　　今年2月，信號進一步釋放。廣西和吉林兩省民政廳明確表示，各地未經批準，不得自行提出行政區劃調整口號，不得對外公開行政區劃工作信息。

　　今年的政府工作報告中，提升新型城鎮化質量部分，則明確提出了嚴控撤縣建市設區。

　　羅天昊指出，過去國家之所以積極支持撤縣設區，是為了推動我國城鎮化的發展，讓有潛力的城市進一步擴容，做大做強，但在這一過程中，許多城市“大而不強”問題越來越突出。如今政策趨緊，主要是基于當前發展階段和發展模式之上的權衡。

　　“我們可以看到，在撤縣設區實踐中，省會城市、副省級城市調整的規模和強度均明顯高于一般的地級市，撤縣設區為其擴容掃除了障礙。但是也有許多發展相對緩慢的中小城市，急切地加入到撤縣設區的隊伍中，希望通過撤縣設區來幫助發展，這就需要審慎考量了。但可以明確地說，在今高質量發展的命題之下，城市橫向擴張的時代即將結束。”羅天昊說。

平衡“體量”和“質量”

　　從“慎重”到“嚴控”，撤縣建市設區為何被按下暫緩鍵？究其根源，是許多地方在行政區劃調整的過程中，發展“體量”和“質量”的不平衡。

　　通常來看，城鎮化的持續推進，必然讓城市，尤其是大中城市在短期內城區面積和人口規模上迅速擴張，但是一些問題也越來越突出。

　　南開大學周恩來政府管理學院教授趙聚軍曾撰文指出，城鄉邊界模糊加劇了土地城鎮化快于人口城鎮化的問題，造成了比較突出的“假性城鎮化”現象。特別是新設置于中小城市且遠離中心城區的市轄區，由于地理位置偏僻、人口集聚不足，市政基礎設施建設水平與中心城區存在巨大鴻溝，與市轄區的建制性質名不副實。

古鎮。圖源：視覺中國

　　也就是說，嚴控撤縣建市設區，是對一些地方“攤大餅”式的無限擴張現象所導致的行政區劃混亂、城市空間結構畸形、公共服務和施政效益低下等問題的及時糾正。

　　對此，趙聚軍指出各地在撤縣設區的過程中，應以優化城市空間規模為基本目標，著重考慮城市發展的最優規模、城市在區域發展中的定位等因素。一方面，要繼續推動中心城市撤縣設區，強化中心市區與撤并縣市之間的聯系，推動市域的整體協調發展。另一方面，由于中小城市的一般地級市的城鎮化水平、區域輻射水平、發展前景等均無法與中心城市相提并論，應適度限制中小城市撤縣設區，嚴格審核中小城市的撤縣設區行為。