半島全媒體記者 王田

9月29日上午，濟南鐵路運輸中級法院召開行政審判五周年新聞發(fā)布會。鐵路中院黨組成員、副院長江勇發(fā)布了《濟南鐵路運輸兩級法院行政案件司法審查報告（2019.10-2024.9）》，行政審判部門負責同志發(fā)布了2022年以來行政審判十大典型案例。

濟南鐵路運輸兩級法院自2019年10月跨行政區(qū)劃管轄行政案件以來，充分發(fā)揮審判職能作用，為駐地經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和法治政府建設(shè)提供有力的司法服務(wù)和保障。五年來，兩級法院共受理行政案件8481件，結(jié)案7995件。其中，一審上訴率總體呈下降趨勢，2024年上半年為26.62%，低于全省平均近23個百分點；調(diào)撤率逐步提升，由2020年的10.17%上升至2023年的34.81%；一審裁駁率不斷下降，由2020年29.09%下降至2023年15.48%，更多的案件通過實體審理得到了妥善處置。一審案件行政機關(guān)敗訴率總體呈下降趨勢，反映出轄區(qū)各級行政機關(guān)推進依法行政取得較好成效。

五年來，兩級法院做實“從政治上看”，以依法履職服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展。積極支持省市重點項目建設(shè)，穩(wěn)妥審理涉及城市更新、新農(nóng)村建設(shè)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等征遷類案件。依法延伸審判職能，為政府重大決策提供法律支持，共應(yīng)邀參與政府重大項目論證會60余次，為行政機關(guān)提出意見建議100余條。

做實“從法治上辦”，以司法監(jiān)督助推法治政府建設(shè)。建立并完善風險預(yù)警機制，督促政府通過履行職責等方式主動自我糾錯。堅持“請進來”與“走出去”相結(jié)合，組織行政機關(guān)常態(tài)化開展同堂培訓(xùn)及庭審觀摩，進行專題授課30余次，覆蓋數(shù)千人次。青島鐵路運輸法院受邀在嶗山區(qū)設(shè)立首個行政審判“法官工作室”，推進行政爭議前端化解。

做實“以人民為中心”，不斷增強人民群眾司法獲得感。踐行“如我在訴”理念，摒棄“就案辦案”固有思維，堅持穿透式審查，努力實現(xiàn)案結(jié)事了人和。根據(jù)案件跨域管轄特點，常態(tài)化開展巡回辦案80余次，和解案件50余件，用心用情傳遞司法溫度。

加強府院良性互動，推動行政爭議實質(zhì)化解走深走實。深化與市、區(qū)司法部門常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機制，與濟南市司法局、青島市司法局及公安局等簽署專項文件，定期通報工作情況、會商整改問題。聚焦行政審判全鏈條，通過督促行政機關(guān)自行化解、法院組織各方調(diào)解等方式，形成分層遞進多元解紛工作機制。堅持“抓前端、治未病”，共向行政機關(guān)發(fā)送司法建議22篇，為實質(zhì)解紛開出“良方”。

司法審查報告還對行政執(zhí)法中存在的主要問題進行了分析，并從強化法治意識、法治思維，加強復(fù)議與訴訟銜接以及深化府院聯(lián)動等方面提出有針對性的建議。

下一步，濟南鐵路運輸兩級法院將牢牢堅持為大局服務(wù)、為人民司法，監(jiān)督支持行政機關(guān)依法行政，切實維護當事人合法權(quán)益，積極促進行政爭議實質(zhì)化解，不斷開創(chuàng)行政審判工作新局面。

典型案例

案例一   王某某等訴某區(qū)政府征收補償案

濟南市千佛山片區(qū)綜合整治工作是推進“泉·城文化景觀”申遺的重大民生工程。千佛山北入口改造項目啟動后，濟南鐵路運輸法院陸續(xù)收到63戶片區(qū)居民起訴撤銷該項目房屋征收決定的案件。經(jīng)了解，群眾起訴征收決定實質(zhì)是對補償利益存有異議。為了推進行政爭議實質(zhì)性化解，切實維護和保障群眾合法權(quán)益，濟南鐵路運輸法院啟動調(diào)解程序。

濟南鐵路運輸法院按照難易程度對案件進行分類，并啟動府院聯(lián)動協(xié)同機制，分組與原告會面座談。經(jīng)法官釋法明理，政府工作人員詳細解釋拆遷政策，其中33案成功化解。對于堅持起訴的15戶居民進行并案審理，其中9戶居民陸續(xù)簽約。對于剩余6戶居民仍繼續(xù)提起撤銷補償決定的案件，法官及時跟進，引導(dǎo)理性訴訟，其中4戶居民經(jīng)法官進一步釋法，同意與政府簽約。判決駁回另外2戶居民的訴訟請求后，法官及時組織判后答疑，促成2案判后亦全部協(xié)調(diào)化解。

本系列案件經(jīng)過濟南鐵路運輸法院一年多的努力，全部成功化解，服務(wù)保障了重大民生工程建設(shè)。濟南鐵路運輸法院堅持實質(zhì)解紛工作理念，匯聚多元力量，深入矛盾糾紛的源頭一線，開展糾紛化解工作，不僅將糾紛化解于訴前、訴中，更幫助政府把后續(xù)補償問題“一攬子”解決，及時維護了群眾合法權(quán)益。

案例二  李某訴某區(qū)政府履行補償職責案

李某系某村村民，其承包的部分耕地被某區(qū)政府征收。村委會通過召開村民代表會議的方式，決定按照“據(jù)實清點”的標準向村民支付青苗補償款。李某后來得知征地補償安置方案中規(guī)定應(yīng)按“包干”的標準支付青苗補償款，遂以區(qū)政府為被告提起行政訴訟，要求區(qū)政府支付“包干”標準與“據(jù)實清點”標準中的差額。一審法院經(jīng)審查裁定駁回起訴。李某不服，提起上訴。

濟南鐵路運輸中級法院經(jīng)審理，查明行政機關(guān)已經(jīng)將按照“包干”標準計算的青苗補償款全部撥付到村集體，李某起訴區(qū)政府履行補償職責不能成立。但經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)李某背后還有70戶同樣情況的村民，為討要青苗補償款差額已經(jīng)訴訪多年。為防止程序空轉(zhuǎn)，減輕群眾訴累，承辦法官決定通過調(diào)解的方式處理本案。法官積極聯(lián)系區(qū)政府、街道辦相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，闡明其承擔的行政監(jiān)督責任，督促其指導(dǎo)村委會依法做好征地補償款分配工作。在此基礎(chǔ)上，法官組織涉訴各方召開兩輪調(diào)解會，當面向各方釋明法律和實踐問題，幫助各方消除顧慮，建立信任。經(jīng)多輪協(xié)調(diào)，村委會最終同意再次組織召開村民代表會議，并研究制定了新的補償方案，向71戶村民足額補齊了共計80余萬元青苗補償款。李某撤回起訴、上訴。

小案連著大民生。李某一案看似雖小，但背后牽涉到71戶農(nóng)村家庭的揪心事、煩心事。在辦理該案的過程中，法官始終秉持“小案不小辦”“如我在訴”的工作要求，設(shè)身處地的為群眾著想，在合法合情的范圍內(nèi)盡可能地為群眾解決實際問題。通過堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，找準解題關(guān)鍵，依托地方政府和基層組織形成合力，促成行政爭議在基層有效化解，實現(xiàn)了“辦理一案，規(guī)范一片”的良好效果。

案例三  殷某某訴某管委會行政賠償案

殷某某與某村村民委員會簽訂《土地租賃協(xié)議》，租賃該村土地種植養(yǎng)殖使用。2021年殷某某在該土地上建設(shè)的房屋被認定為違法建設(shè)，后被強制拆除。殷某某起訴，案經(jīng)一審、二審判決，均認定某管委會作出的限期拆除決定并無不當，但程序違法，遂判決確認對前述房屋的強制拆除行為違法。殷某某認為其房屋不屬于違法建設(shè)，一、二審認定事實有誤，故向某市人民檢察院申請監(jiān)督。

同期，殷某某向某管委會提交《國家賠償申請書》，管委會作出回復(fù)，對殷某某的賠償申請不予賠償。殷某某不服，向法院提起訴訟，請求判令某管委會賠償其養(yǎng)殖場建筑物損失。

為實質(zhì)化解糾紛及保障司法尺度的統(tǒng)一，濟南鐵路運輸法院主動邀請檢察機關(guān)對案件進行會商研討，經(jīng)研討，法檢兩院一致認為殷某某的房屋屬于違法建設(shè)，不存在應(yīng)予保護的合法權(quán)益。雖管委會的強制拆除行為程序違法，但并未造成擴大的財產(chǎn)損失，故依法不應(yīng)予以賠償。會商中，法檢辦案人員進一步考慮到了本案的特殊情況，殷某某與其子均患病，家庭勞動能力不足，且案涉土地仍在租賃有效期內(nèi)，案涉房屋出租所收租金是其家庭主要收入來源，現(xiàn)房屋被拆除，其家庭生活面臨困境。對于違章建筑，依法應(yīng)當拆除，但是也要解決當事人家庭生計問題。達成共識后，法檢辦案人員一方面分頭向其釋法說理，另一方面共同與管委會座談協(xié)商矛盾化解路徑，并適時提出在案涉土地上經(jīng)營停車場的解題思路。最終管委會經(jīng)論證考察，為殷某某辦理了停車場經(jīng)營許可，殷某某撤回了檢察監(jiān)督申請和行政賠償訴訟。

本案系法檢聯(lián)動配合、府院協(xié)同發(fā)力的典型案例。本案的處理體現(xiàn)了以人民為中心的理念和法律的溫情，法院、檢察機關(guān)和行政機關(guān)充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，在做好法律釋明及思想疏導(dǎo)的同時，幫助當事人謀求新的生計，最終引導(dǎo)當事人回歸理性生活，實現(xiàn)了“三個效果”的有機統(tǒng)一。

案例四  馬某某訴某區(qū)政府未按約定履行行政協(xié)議案

馬某某系某村村民。2017年某區(qū)政府對該村進行拆遷，馬某某戶交房后與區(qū)政府簽訂了《安置協(xié)議書》，區(qū)政府依約支付了部分補償款及過渡費。但因后期該戶持有的集體土地使用權(quán)證因登記錯誤被撤銷，區(qū)政府不再支付過渡費，并主張協(xié)議不應(yīng)繼續(xù)履行，馬某某戶需申請對案涉房屋進行無證宅基地認定，以認定面積最高不超過166㎡作為應(yīng)安置面積重新進行安置補償。馬某某不服提起訴訟。

濟南鐵路運輸法院經(jīng)審理認為，土地使用權(quán)證登記錯誤有一定歷史因素，不能完全歸咎于馬某某戶。現(xiàn)區(qū)政府按照無證宅基地對其進行安置補償，較之前的有證補償差距較大，對該戶有失公平。法院遂多次協(xié)調(diào)司法局、指揮部、街道辦、自規(guī)局等多個部門，經(jīng)過聯(lián)合會商，區(qū)政府同意按照原《安置協(xié)議書》對其進行安置，并按照片區(qū)政策補齊過渡費。馬某某撤回起訴。

本案系一起因土地使用權(quán)登記錯誤引發(fā)的安置補償糾紛。本著實質(zhì)化解行政爭議的目的，為以最小成本降低因歷史原因形成的不當行政行為所造成的社會不良影響，承辦法官并未就案辦案，而是尋根溯源，找準矛盾癥結(jié)，查找宅基地歷史延續(xù)以及土地使用權(quán)證被撤銷的緣由，將更正登記及后續(xù)安置補償問題“一攬子”解決，及時維護了群眾合法權(quán)益。

案例五  朱某某訴某區(qū)政府不履行法定職責案

朱某某系一名農(nóng)村婦女，婚后將戶口遷入夫家村。在該村啟動的城中村改造過程中，朱某某的安置問題一直未得到解決。朱某某認為其屬于符合《拆遷安置補償方案》規(guī)定的新增戶籍人員，且村委會也出具證明認可其集體經(jīng)濟組織成員身份，應(yīng)當享受相關(guān)安置待遇，遂訴至法院請求判令區(qū)政府對其進行安置。一審法院判決支持了朱某某的訴訟請求。區(qū)政府不服，提起上訴。

濟南鐵路運輸中級法院經(jīng)依法調(diào)查，在查明相關(guān)責任主體和案件基本事實的基礎(chǔ)上，就如何實質(zhì)化解爭議與區(qū)政府、拆遷部門進行協(xié)調(diào)。某社區(qū)居委會依照法定程序召開了“兩委成員及全體村民代表會議”，對朱某某集體經(jīng)濟組織成員資格進行了表決，認定其為該村集體經(jīng)濟組織成員，并進行了公示。朱某某及區(qū)政府對該認定意見均沒有提出異議，法院依法予以確認。區(qū)政府表示將依法履行對朱某某的安置補償職責，本案得以圓滿解決。

本案涉及集體經(jīng)濟組織成員的認定、拆遷安置政策的統(tǒng)一適用等問題。對此，在審理本案的過程中，法院積極平衡各方當事人的利益，主動協(xié)調(diào)各方當事人，推動案件向?qū)嵸|(zhì)化解爭議的目標發(fā)展。在具體的拆遷政策適用上，保持司法的謙抑性，維護片區(qū)政策統(tǒng)一適用，實現(xiàn)對行政機關(guān)監(jiān)督與支持的統(tǒng)一。在集體經(jīng)濟組織成員認定問題上，保障基層組織的自治權(quán)利，讓基層群眾按照法律以及政策，依照法定程序解決集體經(jīng)濟組織成員認定問題，向基層傳遞依法辦事的法治理念。

案例六  某公司訴某管委會工傷保險資格認定案

陳某某在某公司從事保潔工作，某天下班后，與好友相約結(jié)伴乘公交車回家。公交車到站后，陳某某步行至路口處被一輛貨車撞傷。公安交通管理部門認定陳某某在該起事故中無過錯行為。后陳某某向某管委會提出工傷認定申請，公司則認為陳某某發(fā)生事故的地點并非回家的必經(jīng)之路。后管委會根據(jù)證據(jù)材料，認定陳某某受到的事故傷害屬于工傷認定范圍。某公司不服該認定結(jié)果，提起本案訴訟。

濟南鐵路運輸法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《工傷保險條例》第十四條、第十七條的規(guī)定，某公司認為陳某某所受事故傷害不構(gòu)成工傷，應(yīng)當在工傷認定程序中承擔舉證責任。本案中，某公司提交的證據(jù)不能證實其主張，應(yīng)承擔舉證不能的法律后果。此外，在案證據(jù)可以證明，陳某某下班后與好友相約在回家必經(jīng)的公交站集合，共同乘坐公交車回家，途中并未停頓處理其他事宜。考勤記錄表顯示的陳某某下班時間與事故發(fā)生時間間隔亦在合理區(qū)間內(nèi)。故判決駁回某公司的訴訟請求。

根據(jù)《工傷保險條例》的規(guī)定，在上下班途中，職工受到非本人主要責任交通事故傷害的，可以認定為工傷。 “上下班途中”首先要考慮的是“是否以上下班為目的”，對此，人民法院應(yīng)結(jié)合一般生活經(jīng)驗、邏輯規(guī)律、社會情理等因素，對“上下班途中”時間、路線的改變是因何原因造成，改變的發(fā)生是否處于“合理范圍內(nèi)”，是否出于“上下班目的”而發(fā)生進行綜合評判。“合理時間”除了考慮居住地與工作地的路途距離外，還應(yīng)當充分考慮道路擁堵情況、代步工具的種類和性能、氣候變化等因素。

案例七 李某某訴某股份經(jīng)濟合作社責令交還土地案

李某某在某社區(qū)有合法的宅基地及房屋，該宅基地所在土地早已被依法征收。后該社區(qū)召開成員代表會議，表決通過收回李某某集體土地使用權(quán)，并層報某區(qū)政府批復(fù)同意。該股份經(jīng)濟合作社據(jù)此作出收回決定并在社區(qū)宣傳欄進行了公示，且通過微信向李某某送達，要求李某某限期辦理案涉房屋的安置補償手續(xù)并拆除房屋，逾期將按照收回決議內(nèi)容執(zhí)行。李某某對該收回決定不服，提起本案訴訟。

青島鐵路運輸法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十六條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織僅有權(quán)收回集體所有土地的使用權(quán)。本案中，案涉房屋所在土地已經(jīng)省政府征地批復(fù)予以征收，該經(jīng)濟合作社提交的證據(jù)不足以證明案涉房屋所占土地仍屬于集體所有，僅以該社區(qū)居民仍持有集體土地使用權(quán)證、該社區(qū)仍持有集體土地所有權(quán)證為由，主張相關(guān)征收尚未完成，主要證據(jù)不足。遂判決撤銷該收回決定。

本案系對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織責令交還土地決定的審查，通過裁判意見再次申明，集體土地被依法征收為國有后，已不再具有集體土地性質(zhì)，區(qū)政府再根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十六條的規(guī)定作出批準收回集體土地使用權(quán)的批復(fù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織再據(jù)此作出責令交還土地決定，均違反法律規(guī)定。

案例八  薛某某訴某街道辦行政賠償案

薛某某系某村村民，2010年7月該村進行舊村改造，薛某某的房屋在舊村改造范圍內(nèi)。2013年安置樓房建成。因薛某某不滿村委會對房屋和附屬物的估值，未與村委會簽訂補償協(xié)議，一直未獲安置。2019年案涉房屋被街道辦組織實施強制拆除。2022年底，該強制拆除行為被法院判決確認違法。2023年薛某某提起行政賠償訴訟。

青島鐵路運輸法院經(jīng)審理認為，因案涉強拆行為導(dǎo)致薛某某的房屋及物品等合法財產(chǎn)損失，且《安置補償方案》載明有貨幣安置補償方式，故薛某某可獲得相應(yīng)的貨幣賠償。但因賠償數(shù)額較大，街道辦表示一時難以支付。承辦法官通過與薛某某多次溝通得知，其可以接受樓房安置，且安置區(qū)內(nèi)尚有部分全新樓房可供安置。承辦法官主動聯(lián)系區(qū)政府，并與規(guī)劃建設(shè)、司法行政等部門多方聯(lián)動，幫助薛某某挑選到了合適的安置房屋。在簽訂《安置補償協(xié)議》后，薛某某撤回本案賠償訴訟。

充分發(fā)揮人民法院與行政機關(guān)各自職能作用，促進行政爭議實質(zhì)性化解，推進法治政府建設(shè)，是貫徹落實《中華人民共和國行政訴訟法》等法律法規(guī)的重要一環(huán)。本案中，承辦法官本著實質(zhì)化解爭議的目的，發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督行政機關(guān)依法履責的職能作用，依照法律規(guī)定及相應(yīng)補償政策保障了原告的合法權(quán)益，有效聯(lián)動了依法行政和公正司法，實現(xiàn)了案結(jié)事了的良好效果。

案例九  某公司訴某應(yīng)急管理局罰款案

2023年，某應(yīng)急管理局在對某公司進行現(xiàn)場執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)該公司存在“壓鑄后工程車間除塵器進風管轉(zhuǎn)彎處缺少泄爆裝置”等問題，后該公司經(jīng)復(fù)查已整改合格。某應(yīng)急管理局認為某公司上述問題與安全技術(shù)規(guī)范不符，違反了安全生產(chǎn)法關(guān)于“安全設(shè)備的安裝，應(yīng)當符合國家標準或者行業(yè)標準”的規(guī)定，決定對該公司罰款45000元。該公司對處罰決定不服，提起行政訴訟。一審法院判決撤銷處罰決定，應(yīng)急管理局不服，提起上訴。

濟南鐵路運輸中級法院經(jīng)審理認為，《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于行政處罰設(shè)定和實施的一般原則、處罰規(guī)則和處罰程序的規(guī)定，在安全生產(chǎn)處罰領(lǐng)域亦應(yīng)予以適用。根據(jù)行政處罰法第三十三條的規(guī)定，某應(yīng)急管理局進行行政處罰時，應(yīng)考慮某公司違法情節(jié)、是否存在主觀故意、是否及時改正以及造成危害后果等因素進行綜合判斷。某公司自2001年成立至今未受過任何行政處罰。本次執(zhí)法檢查雖發(fā)現(xiàn)違法行為，但情節(jié)輕微，也得到及時改正，沒有造成危害后果，依法不予行政處罰。某應(yīng)急管理局僅依據(jù)安全生產(chǎn)法實施行政處罰，忽略了行政處罰法的過罰相當原則對案件處理結(jié)果的指引，適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷。終審判決駁回上訴，維持原判。

行政處罰本身不是目的，糾正違法行為、維護行政管理秩序、保障行政處罰既有力度又有溫度，推動制度進步，是行政處罰法對不予處罰情形作出規(guī)定的立法目的。本案的審理，不僅依法落實了不予處罰的相關(guān)規(guī)定，堅持處罰與教育相結(jié)合，還將司法審判全方位融入社會治理體系，避免了機械執(zhí)法和僵化司法，對不予行政處罰的“違法行為輕微”“及時改正”“沒有造成危害后果”等要素的認定標準予以明確，對于類似案件的審理具有一定的借鑒意義。

案例十  某影視公司訴某管委會行政獎勵案

2018年9月，某管委會印發(fā)獎勵政策，決定對在中央電視臺、省級電視臺首播的反映轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展或社會民生的紀錄片等影視作品，分等級給予50萬-200萬元的獎勵。某影視公司積極響應(yīng)政策號召，其拍攝的五部紀錄片分別在中央電視臺、省級電視臺首播。后該公司于2020年7月向某管委會申報獎勵。某管委會認為個別紀錄片的播放渠道不符合獎勵政策，僅兌現(xiàn)了部分獎金。某公司認為五部紀錄片均應(yīng)獲得獎金，故提起行政訴訟，請求管委會履行獎勵職責。

青島鐵路運輸法院經(jīng)審理認為，為實質(zhì)化解行政爭議，決定采用“重化解+強建議”的措施。一方面，承辦法官多次與管委會進行溝通，從履行行政獎勵義務(wù)的合法性及建設(shè)誠信政府、營造良好營商環(huán)境等多角度釋法明理，消除行政機關(guān)的顧慮。另一方面，承辦法官耐心細致地解釋相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)企業(yè)對獎勵金額形成合理預(yù)期。最終，雙方于庭前達成了和解，管委會給予企業(yè)百余萬元獎勵，企業(yè)當場撤訴。

兌現(xiàn)獎勵是行政允諾的一種類型。行政允諾一旦作出，行政相對人即有了一種利益期待。信賴保護原則要求行政主體對自己作出的行為或承諾應(yīng)當守信用，不得隨意變更。本案堅持實質(zhì)化解理念，在企業(yè)合理訴求與行政機關(guān)依法行政之間找到平衡點，促成雙方達成和解，為提升當?shù)貭I商環(huán)境“軟實力”、筑牢經(jīng)濟發(fā)展“硬支撐”、推動法治政府建設(shè)發(fā)揮了積極作用。